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江西省萍乡市人民政府


萍乡市人民政府关于大力推进职业教育改革与发展的决定
2005.01.31 萍乡市人民政府
萍乡市人民政府关于大力推进职业教育改革与发展的决定

各县（区）人民政府、市政府各部门：
为贯彻落实《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发〔2002〕16号）和全国、全省职业教育工作会议精神，加快我市职业教育改革与发展步伐，努力适应经济建设和社会发展对培养高素质劳动者和各类实用人才的需求，办好让人民群众满意的职业教育，特作出如下决定：
一、深刻认识职业教育的重要地位和作用，明确职业教育改革与发展的目标任务
1、改革开放以来，特别是“九五”以来，我市职业教育有了很大的发展，各级职业学校教育和职业培训取得显著成绩，为我市经济和社会发展培养了大批高素质劳动者和各类实用人才。同时也应看到，职业教育与经济社会发展的要求还不相适应：个别县（区）、一些部门和一些行业对发展职业教育的重要性缺乏足够的认识；职业教育管理体制、办学体制、投入机制、就业准入制度需要改革和完善；县（区）之间、城乡之间发展不平衡。这些问题必须引起高度重视，认真加以解决。
2、当前，我市正处在加快发展的重要历史时期。在经济全球化迅速发展和我国加入世贸组织的新形势下，要实现萍乡在江西的率先崛起，争当全省经济建设和社会发展的排头兵 ，全面建设小康社会，必须重视发展职业教育。职业教育为初、高中毕业生和城乡新增劳动者、下岗失业人员、农村劳动者提供了多种层次的职业学校教育和职业培训，是教育体系的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要基础。加快发展职业教育是实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的具体体现，是推进我市经济结构战略性调整，实现我市工业化，提高劳动者素质，加快人力资源开发的迫切要求；是拓宽就业渠道，促进劳动就业和再就业的重要举措。各级政府、各部门务必从现代化建设全局和战略的高度，充分认识大力推进职业教育改革与发展的重要性，确立职业教育在我市经济建设和社会发展中的重要地位，采取切实措施，加快职业教育改革与发展步伐。
3、大力推进职业教育改革与发展，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕我市经济建设和社会发展的总体目标和任务，坚持体制创新、机制创新、制度创新，深化教育教学改革，初步建立起适应经济体制，与市场需求和劳动就业紧密结合，结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的现代职业教育体系，使职业教育更好地为我市经济结构调整和技术进步服务，为促进就业和再就业服务，为农业、农村和农民服务。
4、从2004年至2008年，我市职业教育改革与发展的目标任务是：
——大力发展中等职业教育。坚持以发展中等职业教育为重点的方针不动摇，扩大中等职业教育规模，到2008年接受中等职业教育的在校生达1.5万人，力争中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当。重点建设3所在校生规模3000人以上的示范性中等职业学校（含中专学校、职业高中、技工学校）；到2006年莲花县、安源区、上栗县要完成示范性职业学校或职教中心的建设；重点建设10个示范专业；以市职业中专为龙头，重点建设以电工电子与自动化技术、汽车维修技术、数控技术三个专业领域的萍乡市职业教育实训中心。通过自筹资金，以及中央和地方专项资金的扶助，建立以上栗县职教中心为基础的计算机应用与软件实训中心。通过与上海特隆空间有限公司校企合作的方式，在大安职中建设我省重点扶助和支持的特色冶金和金属制造业中的钢构建筑实训中心。
——广泛开展各级各类职业培训。每年培训农村新增和剩余劳动力3万人次，培训城镇在职职工1万人次，培训下岗失业人员1万人次；90%以上未升学的农村初、高中毕业生接受职业培训；全市中级技术工人占技术工人的比重达50%以上，高级技术工人占技术工人总数达20%以上。
——积极发展高等职业教育。高等职业教育在校生规模达到8000人，争取在2008年将市职业中专建设成在校生规模3000人的高等职业技术学院，继续扩大中等职业学校毕业生接受高等教育的规模。
二、深化职业教育管理体制和办学体制改革，促进职业教育与经济建设、社会发展紧密结合
5、改革职业教育的管理体制。建立并逐步完善在市政府领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理新体制。
市人民政府建立职业教育工作联席会议制度，定期研究职业教育工作的重大部署和政策措施。市教育行政部门负责职业教育的统筹规划、综合协调、宏观管理。市劳动保障部门和其他有关部门在各自职责范围内，负责职业教育的有关工作。
强化县（区）人民政府在统筹管理职业教育发展方面的责任。县（区）人民政府要加强对本行政区域内职业教育工作的领导和统筹协调，结合当地经济建设和社会发展实际，制定促进职业教育发展的政策和措施，研究解决工作中的实际问题。县（区）人民政府要统筹规划，促进本行政区域内职业教育与其他各类教育协调发展；建立多渠道筹措职业教育经费的机制，组织动员社会力量举办职业教育；要整合和充分利用现有各类职业教育资源，打破部门界限和学校类型界限，积极利用市场机制的作用，提高办学效益，优化职业学校布局结构，防止职业教育资源流失。
6、改革职业教育办学体制。认真落实《职业教育法》规定的政府及社会各方面举办职业教育的责任和义务，形成政府主导、依靠企业、充分发挥部门和行业作用、社会力量积极参与的多元化办学格局。
县（区）人民政府要在发展职业教育中发挥主导作用，重点办好能起骨干和示范作用的职业学校和职业培训机构，组织、指导并支持企业、行业和社会力量举办职业学校和培训机构。各县（区）政府至少要办好1所起骨干示范作用的职业学校或职教中心，并努力把职业学校或职教中心办成当地实用技术人才培养的基地、就业和再就业的培训基地、劳务输出的基地和先进实用技术推广应用的基地。
行业主管部门要加强对本行业、企业职业教育和职工培训的组织、协调和指导，继续办好现有的职业学校和培训机构。行业组织要积极开展行业人力资源预测，制定行业职业教育和培训规划，指导行业职业教育、职工培训和职业技能鉴定，参与相关专业的课程教材建设和教师培训等工作。行业和企业应根据实际需要举办职业学校和职业培训机构，强化自主培训功能，形成职工在岗和轮岗培训制度。大中型企业每年培训职工的比例不得少于职工总人数的20% 。行业和企业要和职业学校加强合作，实行多种形式联合办学，积极为职业学校提供兼职教师、实习场所和设备，为学生实习提供必要的条件。鼓励行业和企业在职业学校建立研究开发机构和实验中心，依托职业学校开发应用新工艺、新技术。
大力促进民办职业教育的发展。认真贯彻落实《民办教育促进法》，努力增加民办职业学校在职业教育中的比重。经批准开办的民办职业学校，享受举办社会公益事业的有关优惠政策，其师生享有与公办学校师生同等的权利和义务。简化民办中等职业学校的审批程序，规范职业学校和培训机构的办学行为。允许公办学校、国有企业所属职业学校及政府新建的职业学校按照民办机制进行运作。地方政府和有关单位，可以采取出租或转让闲置的国有、集体资产等措施，对民办职业学校予以扶持。
加强职业教育国际交流与合作。积极引进国（境）外优质职业教育资源，鼓励国（境）外组织和个人依照我国法律和办学资格要求，同我市职业教育机构和其他社会组织合作举办高水平的职业学校或职业培训机构。努力拓展职业学校毕业生国（境）外就业市场。
7、扩大职业学校办学自主权，增强其自主办学和自主发展的能力。要依法保障职业学校在专业设置、招生规模、学籍管理、教师聘用及经费使用等方面享有充分的自主权。允许中等职业学校自主招生，试行春秋两季招生，并积极推行历届初中毕业生和普通高中毕业生凭毕业证书注册入学制度。改革跨省、跨市招生办法，除公安、司法类等特殊专业必须征得公安和司法主管部门同意外，积极支持普通中专、成人中专、技工学校和省示范性职业高中面向外省、市招生。
鼓励组建职业教育集团，探索学校与学校、学校与企业合作把职业教育做大做强的新路子。职业教育集团是以专业和人才培养为纽带，以校企或校校双赢为基本准则，以集团章程为共同行为规范，以重点中等职业学校为龙头，由开设相同专业的职业学校或学校与相关企事业单位自愿组成的产教联合体。积极支持办学条件较好的职业学校对一些办学条件较差的职业学校进行兼并重组，把职业学校做大、做强、做优。
逐步规范各类职业学校的管理。加大对中等职业学校管理体制改革的力度，调整学校专业结构和布局结构。对办学条件较好的职业中学、成人中专等其它职业学校，经市教育行政主管部门批准，可改办成普通中等专业学校或举办职业中专班，提高职业学校的办学质量和水平。
8、要以就业为导向，大力发展农村职业教育。农村职业教育是我市今后一段时期职业教育发展的重点。各县（区）要根据现代农业发展和农业产业结构调整的需要，加强农业职业学校建设，继续推进“农科教”结合和基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”。要充分利用农村中小学校的资源，依托农村中小学校举办乡（镇）、村成人文化技术学校，建立以县（区）农业体系为依托，以县（区）职业学校或职教中心为龙头，乡（镇）、村成人文化技术学校为基础的三级实用型、开放型的农民文化科技教育培训体系，把农村职业学校办成人力资源开发、技术培训与推广、劳动力转移培训和扶贫开发服务的基地。为促进农业增效，农民增收服务，推进农村劳动力向二、三产业转移，培养农民掌握特色农业技能的本领，切实为农村、农业和农民服务。县（区）职业学校要加强与企业、农业科研和科技推广单位的合作，发挥专业优势，实行学校、公司、农户相结合，推动农业产业化发展。加强农村中学职业教育渗透和分流工作，建立“绿色证书”培训制度，培养一大批科技致富带头人。要积极推进城市职业学校与农村职业学校的合作办学，不断扩大面向农村的招生规模，同时要积极开展进城务工就业农民的职业技能培训。
三、加大职业教育教学改革力度，提高教育质量
9、以实施职业技能训练为重点，全面推进素质教育。职业学校要重点强化职业技能教学和实践教学，其理论教学要服务于职业技能训练，理论教学与实验实习时间原则上要按照一比一的要求配置；改善教学条件，加强校内外实验实习基地建设。职业学校要加强与相关企事业单位的共建和合作，利用其设施、设备等条件开展实践教学。要加强对学生“爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会”的职业道德教育，加强基础文化知识教育、职业能力教育和身心健康教育，注重培养受教育者的专业技能、钻研精神、务实精神、创新精神和创业能力，为受教育者全面发展和终身发展奠定基础。
10、以就业为导向，以实训教学体系、实训基地建设和完善为核心，深化教学改革，创新教育教学模式。职业学校要适应我市社会发展、科技进步和就业市场的变化，及时调整专业设置，积极发展面向新兴产业和现代服务业的专业，增强专业适应性，努力办出特色。积极推进课程和教材改革，推进专业现代化建设，选择一批适应我省经济建设和社会发展需求的专业重点建设，改善专业教学条件，提升职业教育适应和服务市场经济的能力。改革教学管理制度，根据不同专业、不同培训项目和学习者的需要，采取灵活的学制和学习方式，逐步实行学分制等弹性学习制度，为受教育者半工半读、工学交替、分阶段完成学业创造条件，满足学生个性的发展。全面推行职业教育与职业培训相结合、全日制与部分时间制相结合、职前教育和职后教育相结合的办学模式，努力把职业学校办成面向全社会的、开放的、多功能的教育和技能培训中心。
以现代信息技术为手段，加快职业教育信息化建设，积极发展现代远程教育和电化教育，开发职业教育资源库和多媒体教育软件，为受教育者提供优质职业教育资源。要充分利用“江西省农村中小学卫星地面接收站”开展对农民和农村学生的实用技术培训工作。要建立职业学校人才资源开发信息网络，及时沟通学校与用人单位的联系，为学校提供企业用工信息。
11、加快职业教育教师队伍建设。完善用人制度，充分调动广大教师的积极性、主动性和创造性，建立高素质的教师队伍。大力开展以骨干教师为重点的全员培训，有计划地选派教师到专业对口的企业和科研院所学习进修，提高教师掌握使用高新技术和新工艺的能力，提高教师职业道德、实践能力和教学水平，培养一批高水平的骨干教师和专业带头人。有计划地提高教师学历层次，鼓励教师在职学习。加强职业学校校长培训工作，实行校长持证上岗制度。鼓励企事业工程技术人员、管理人员和特殊技能人员到职业学校担任专、兼职教师，逐步提高“双师型”教师的比例。到2008年，全市中等职业学校80%以上的专任教师达本科以上学历，“双师型”教师占专业教师的比例达到50%以上。60%以上的实习指导教师具有技师职业资格。
深化职业教育人事制度、分配制度和专业技术职称制度改革。推行教师全员聘任制和教育管理人员公开选拨，竞争上岗和服务聘任制度，建立健全激励和约束机制。
12、促进职业教育协调发展。进一步做好中等职业教育与高等职业教育、职业教育与普通教育、成人教育的衔接与沟通，建立人才成长的“立交桥”。职业技术学院要充分发挥现有办学优势，继续办好中专教育，使高职和中职协调发展。普通高中既担负着为高等学校输送新生的任务，也担负着帮助不能升入高等学校的毕业生更好地就业的任务。要在普通中学引进职业教育课程，对未能升学的学生进行职业技术培训，也可以组织未能升学的学生到职业学校进行培训。鼓励未能升入普通高中的初中毕业生进入中等职业学校学习，任何部门和学校不得干涉、阻止学生接受各类中等职业教育。要按照教育部制定的《普通高中课程方案（实验）》，在全市普通中学进行课程改革实验。普通中学课程的开发，要因地制宜，努力为当地经济建设和社会发展服务，注重普通高中教育、职业技术教育与成人教育的融合与渗透。农村地区的高中学校要结合农村建设和发展的实际开发课程资源。积极开展社区教育，针对不同人群，开展多种形式和丰富多彩的教育培训活动，使人人终身都有学习机会。
四、加强职业教育与劳动就业的联系，严格实施就业准入制度
13、大力推行劳动预备制度，严格执行就业准入制度。用人单位招收、录用职工，属于国家规定实行就业准入控制的职业（工种），必须从取得相应学历证书或职业资格证书的人员中录用；属于一般职业（工种），必须从取得相应的职业学校学历证书、职业培训合格证书的人员中优先录用。从事个体工商经营的，也必须接受相关职业教育和培训。各级劳动保障、人事等部门要加强对就业准入制度执行情况的监督管理。依法处理违反规定，随意招收未经职业教育和培训人员就业的行为。
14、完善学历证书和职业资格证书制度。职业学校毕业生申请与所学专业相关的中级以下职业技能鉴定时，只需进行操作技能考核。省级以上重点及部分社会声誉好的中等职业学校开设的主体专业，经劳动保障部门和教育行政部门认定，其毕业生在获得学历证书的同时，可视同职业技能鉴定合格，取得相应的职业资格证书。依据国家有关规定，经人事、教育和相关行业主管部门认定的职业学校相关专业的毕业生，不受工作年限的限制，可直接申请参加专业技术从业资格考试，并免试部分科目。劳动保障、人事或相关部门要统筹规划，发挥职业学校的优势，优先在具备条件的职业学校设立职业技能鉴定站或职业考试机构。
15、加强职业指导和就业服务，拓宽就业渠道。大力开展就业指导和创业教育，引导人们转变就业观念，树立自主择业、自主创业的意识。加强学校与企业、行业等用人单位的联系，建立职业学校与劳动力市场密切联系的机制。充分利用社会就业服务体系或建立职业学校毕业生服务机构，为职业学校毕业生在本地或异地就业提供信息、咨询服务和便利条件。鼓励职业学校毕业生到中小企业、小城镇、农村就业或创业。工商、税务部门要依据国家有关法规的规定，落实有关优惠政策，支持职业学校毕业生自主创业或从事个体经营，金融机构要为符合贷款条件的提供贷款。对外经济贸易部门、劳动保障部门、教育行政部门要创造条件，积极协助符合条件的职业学校毕业生到国（境）外就业。各级就业服务机构要加强对各类学校、培训机构的指导，提供就业政策和用工信息，组织和帮助职业学校、培训机构的毕（结）业生实现就业，切实保障毕业生的合法权益。
五、努力增加对职业教育的经费投入，多渠道筹集资金
16、各级人民政府要加大对职业教育的经费投入。根据省人民政府制定的职业学校生均经费标准，督促各类职业学校举办者足额拨付职业教育经费。市、县（区）政府用于举办职业教育的财政性经费应逐步增长，确保公办职业学校教师工资按时足额发放。从2005年起，城市教育费附加用于职业教育的比例应不低于20%，主要用于中等职业学校更新实验实习设备和改善办学条件。各级教育行政部门每年应在财政部门安排的教育支出中统筹安排职业教育专项经费，主要用于扶持农村职业教育发展。农村成人教育经费定额按年人均0.2元，由县（区）政府统筹安排，逐步到位，专项用于农民实用技术培训。各级人民政府在安排使用科技开发推广经费、技术推广经费和扶贫资金时，要安排一部分农村劳动力培训经费；安排农业基础设施建设投资时，要安排一部分用于农村职业学校和成人学校的建设经费。
17、各类企业要按《职业教育法》的规定实施职业教育和职工培训，承担相应的费用。一般企业按照职工工资总额的1.5%提取职业教育和培训经费，列入成本开支；从业人员技术素质要求高、经济效益好的企业可按2.5%提取职业教育和培训经费，列入成本开支。要保证经费专项用于职工特别是一线职工的教育和培训，严禁挪作他用。企业技术改造和项目引进，都应按规定比例安排资金用于职工技术培训。对不按规定实施职工职业教育和培训，经责令改正而拒不改正的企业，各级人民政府可以收取其应当承担的职业教育经费，用于本地区的职业教育。
18、积极运用金融、税收以及社会捐助等手段支持职业教育发展。金融机构在严格遵守国家信贷政策和有关法规的基础上，应对职业学校基本建设、购置教学设备和发展校办产业给予大力的信贷支持，并为家庭经济困难的学生接受职业教育提供助学贷款。有条件的地方可以采取财政贴息贷款方式支持学校贷款。启动优质职业学校利用信贷扩充工程。认真执行国家对教育的税收优惠政策，支持职业学校办好实习基地、发展校办产业和开展社会有偿服务，增强职业学校自我发展能力。从2005年开始在全市中等职业学校中实行职业教育助学券。鼓励社会各界和公民个人对职业教育提供资助和捐赠，形成多渠道筹措职业教育经费的机制。
19、加强职业教育经费管理，市级教育行政部门、劳动保障部门会同财政部门、价格主管部门按照办学成本据实确定职业学校的学费标准和职业培训机构的培训费标准，并向社会公布。职业学校按规定收取的学杂费和培训费，实行收支两条线管理，财政部门要确保全额返还职业学校，不得冲抵财政拨款，不得截留或挪用。严禁任何部门和单位向职业学校乱收费、乱摊派。要严格执行财务管理和审计制度，提高职业教育经费的使用效益。
六、切实加强对职业教育的领导，推动职业教育持续健康发展
20、切实加强对职业教育的领导。县（区）人民政府、各部门要从实践“三个代表”重要思想的高度，充分认识教育在振兴萍乡经济、富民强市中的基础性、战略性地位，把职业教育工作纳入当地经济和社会发展的总体规划，列入工作议事日程。在制订经济和社会发展规划的同时，要同步制订职业教育发展规划；在部署经济工作的同时，要同步布置职业教育工作；在抓经济工作的同时，要同步抓好职业教育工作；在考核经济工作实绩的同时，要同步考核职业教育工作的业绩；在加大经济发展投入的同时，要同步加大职业教育资金的投入。县（区）人民政府要把发展职业教育列入领导任期目标，作为考核干部政绩的依据之一。要调动各方面兴办职业教育的积极性，充分发挥行业、企业和人民团体在发展职业教育中的作用，主动为职业教育和培训提供服务，帮助职业学校和职业培训机构解决实际困难和问题。
21、加强职业教育法制建设，建立督导评估机制。县（区）人民政府和有关部门要认真贯彻《职业教育法》和《劳动法》等有关法律法规。依法加强对职业教育管理，规范职业教育秩序和办学方向，完善行政执法监督机制，加大执法力度，提高依法治教水平。加强对职业教育的督导检查，完善和改进对职业教育的评估，促进职业教育健康发展。市教育行政部门和劳动保障部门每年都要对县（区）教育行政部门和劳动保障部门的职业教育工作进行量化考核。要加强职业教育理论研究和政策研究，为职业教育宏观决策和职业学校改革与发展服务。
22、营造有利于职业教育改革与发展的社会氛围。新闻媒体要通过多种形式，大力宣传《职业教育法》，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和《江西省人民政府贯彻<国务院关于推进职业教育改革与发展的决定>的实施意见》；大力宣传职业教育在社会主义现代化建设中的重要地位和作用；大力宣传职业学校毕业生在各条战线上创业、立业的先进典型，树立正确的教育观、人才观、价值观。要不断提高生产、服务一线高素质劳动者的待遇。要积极开展各种职业技能、技术竞赛活动，树立技术标兵、能手。大力宣传表彰在职业教育中作出显著成绩的单位和个人，在全社会形成重视、支持职业教育的浓厚氛围，使全社会都关心和支持职业教育的发展。

二OO五年一月三十一日




中国的跨界破产法：现状、问题及发展

石静遐
（法学博士，中国对外经济贸易大学法学院副教授）


在研究中国破产法的现状（集中在有关跨界破产的立法空白及不成熟的司法实践）和引起广泛关注的广东国际信托投资公司破产案的基础上，作者根据国际上的最新发展，特别是联合国国际贸易法委员会跨界破产示范法和欧盟破产程序规则中的一些重要原则，对中国的跨界破产立法提出了若干建议：在普遍性原则与地域性原则的基础问题上，应当采取较为开放的态度，并应设计具体的制度去支持；在管辖权方面，既要维护中国债权人的利益，同时也需要适当的管辖权自限；最后，应注意加强跨界破产案件中的国际合作，对外国破产程序给予合适的承认与协助。




跨界破产（cross-border insolvency）也称跨国破产、国际破产、涉外破产等，它是指在一个破产案件中，债权人、债务人或破产财产位于两个或两个以上的国家或法域。在这种情况下，处理该破产案件会涉及到不同法律，因而产生了诸多困难的问题。近些年来，随着贸易和投资在全球范围内不断发展，跨界破产案件的发生与日俱增。但长期以来，对跨界破产领域法律问题的解决却是非常混乱而不一致的。鉴于各国的破产立法经常与其不同的政治目标及法律文化背景有密切联系， 因此对跨界破产的国际协调一直存在诸多困难。1 但值得注意的是，最近几年在该领域中出现的一些法律文件，如联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）1997年通过的跨界破产示范法（Model Law on Cross-Border Insolvencies，下称“示范法”）、欧盟理事会2000年通过的破产程序规则（EU Regulation on Insolvency Proceedings，下称“欧盟规则”）等，正在获得越来越多的理解与支持。2
中国二十多年来贯彻改革开放政策，逐步从一个落后国家成长为国际社会的重要力量。特别是中国加入世界贸易组织后，外国投资与贸易将得到进一步的飞速发展，货物和服务的生产及销售也将日益全球化，中国将不可避免地面临越来越多的跨界破产案件。但遗憾的是，破产法在中国的发展比较缓慢，其对经济发展的重要促进作用长期以来被忽视了。3 尽管有少数几个案件或许能够暗示中国法院对跨界破产的某种态度，但缺乏具体规定不可避免地会导致实践中的困难与不便。这种现状产生了许多问题，正如下文将要谈到的广东国际信托投资公司破产案所表现出来的那样。本文的主要目的在于检视目前中国跨界破产所存在的问题，然后结合国际实践，对未来的发展提出若干建议。

一、中国跨界破产的立法现状

中国现行的破产立法主要包括1986年《中华人民共和国企业破产法（试行）》（下称《企业破产法》）、1991年《民事诉讼法》第19章“破产还债程序”以及相应的司法解释和其它相关法规。4 中国没有对各类企业、实体统一适用的破产法，也没有自然人破产的法律制度。《企业破产法》仅适用于国有企业，《民事诉讼法》中的相关规定则适用于非国有的企业法人。

（一）有关跨界破产的法律空白

《企业破产法》包括6章43条，主要内容涉及破产申请和案件受理、债权人会议、和解与整顿、破产宣告和清算等。作为新中国第一部破产法，该法实际上包含了双重政策目标，即限制大量适用破产救济措施，同时强调和解。考虑到大量适用企业破产法将会潜在地导致大量工人失业，产生严重的社会和政治问题，因此破产法在中国更多地只是作为破产威胁的一种工具。5 此外，缺乏真正的市场环境与相关配套立法也在某种程度上导致了对破产法的消极适用。一些因素，例如对公司效率的不精确分析、破产对银行和其它国有公司的影响、政府对司法活动的干预等，均使中国法院不是很积极地适用破产法去清算破产的国有企业。于是，尽管实际存在着大量的技术上已经破产的国有企业，但中国法院受理的破产案件仍是非常少的。6
中国现行立法在跨界破产问题上是一个立法空白。如上所述，《企业破产法》仅适用于国有企业，对任何外商投资企业均不适用。7 同时，该法没有关于跨界破产的任何规定。《民事诉讼法》中的有关规定尽管可以适用于涉外企业法人，但其内容更为简单，未涉及跨界破产的特殊问题。其它有关外商投资企业的法律法规在这一问题上均未有规定。
需要提及的是，曾有广东和深圳的地方性法规比较简单地涉及到外商投资企业的破产问题，它们分别是《广东省经济特区涉外公司条例》8（下称《广东条例》）和《深圳经济特区涉外公司破产条例》9（下称《深圳条例》）。《深圳条例》第5条规定，依外国破产法宣告的破产，对破产人在特区的财产不发生效力。这样规定主要是为了保护中国公司和债权人的利益。从纯粹保护主义的观点来看，这种方法可能是正确的。但特区法院拒绝承认外国破产程序对债务人位于特区财产的效力，那么外国清算人为获得这些财产，需要重复提起针对债务人的破产案件。双重程序所需的费用必然会缩减可供债权人分配的财产数额。同时，《深圳条例》也未回答特区法院宣告的破产对破产人在境外财产的效力如何。
《广东条例》第40条规定，合资公司、合作公司和外资公司的客商在境外宣告破产，其在特区的财产，可由客商本人或委托代理人提出处分意见。在实践中，当外国债权人或清算人希望取得债务人位于广东境内的财产时，股份转让的方法比直接移交更容易被接受一些。10 但对于不同类型的外商投资企业，股份转让可能会有不同的要求。外商独资企业的股份转让程序一般比中外合资和中外合作企业的程序简单一些。后者应取得中方的同意，目的在于保护中方的利益免受由于外方破产带来的过多消极影响，但前者并无此要求。11 此外，股份转让还需要经过当地市人民政府的批准。转让客商资产所得的款项，扣除核算费用、国家税收和境内的其他债务后，全部由客商代理人处理。12 这些规定体现了原则性和灵活性的结合。一方面，客商在境外的破产并不剥夺他处分其位于广东境内的财产的权力。另一方面，通过股份转让的方式允许代理人取得客商在广东境内的财产，将其合并到境外程序中用于分配，并不影响企业的生产经营，因此保护了中方的利益。但在实践中，一旦外方投资者在境外破产，很难做到绝对不影响外商投资企业的生产经营。同时，这些规定也招致了不少批评，特别是在有关资产处置的行政干预方面。

（二）有关跨界破产的司法实践

尽管目前中国法律未规定跨界破产的问题，但有关案件在现实中确实存在。特别是一旦外国投资者（无论是个人还是公司）在境外被宣告破产，其位于中国境内的财产地位必然会成为一个需要处理的现实问题。有关跨界破产的立法空白在司法实践中产生了不少困难，兹有几个案例暗示了人民法院在解决这些问题时并不一致的实践与态度。

1. 南洋纺织品商行宣告破产案

南洋纺织品商行倒闭是首例外商投资企业在特区失败的案例。该商行由一家香港公司经营，属于外商独资企业。1983年，该商行发生资不抵债的情况，当时对其控股的母公司正在香港法院进行清算。香港法院任命的接管人（receiver）到深圳有关部门要求接管该商行在深圳的财产。法院只是简单地允许该接管人和当地政府进行谈判。谈判结果是接管人成功地控制了该商行位于深圳的财产，并将其用于香港的清算程序进行分配。13 当时有关法律完全没有规定对这类问题应如何解决，是否承认香港程序也无先例可以借鉴。实际上，法院对该案的处理并没有按照正式的破产程序来进行。14 但该案提示人们应当重视外商投资企业的破产问题，这也许在某种程度上导致了1986年《深圳条例》的出台。

2、荔湾区建筑公司案

在“荔湾区建筑公司诉欧美中国财产有限公司案”中，被告是一家在香港注册的公司，与原告签订了几个合同。由于被告对合同的违约，原告在广州某法院提起诉讼。之后被告在香港进入清算程序，使案件变得复杂起来。在该案中，法院作出的裁决主要是依据合同法原则，而很少关注香港的清算程序。15 进一步而言，法院的裁决没有承认香港程序中任命的清盘人，认为其缺乏在大陆的诉讼中代表被告的资格。因此，香港清盘人不能行使诸如《企业破产法》赋予清算组的权力。16 从跨界破产的角度来看，中国法院实际上适用了地域性方法来解决该案的问题。法院裁决的主要目的在于保护原告的权益，也符合当时生效的《广东条例》中的若干原则。17

3、国际商业信贷银行深圳分行破产案

国际商业信贷银行（Bank of Commerce and Credit International, BCCI）是一家总部设在卢森堡的跨国银行集团，曾在世界各国设有许多子公司和分支机构，在中国深圳也设有一家分行。1990年之后，BCCI 先后被六七十个国家的法院宣告破产。中国银行深圳分行，作为BCCI深圳分行的最大债权人，也向深圳中院提起宣告BCCI破产、并进入破产还债程序的请求。深圳中院在1992年受理了该案。根据中国债权人的申请，深圳中院迅速冻结了BCCI深圳分行位于中国的财产。根据《深圳条例》第5条和《民事诉讼法》第243条的规定，深圳中院任命了清算组，负责BCCI深圳分行的清算。清算组的报告表明，BCCI深圳分行在中国的财产大约有2000万美元，而其负债达到8000万美元。中国债权人在深圳中院开始的破产程序中得到了相应的分配。18 BCCI破产案在20世纪90年代是颇具影响的跨界破产案，尽管在该案中存在全球清算程序，但中国债权人没有参加BCCI的全球清算。19 在处理跨界破产问题上，该案可以作为中国法院采取地域性方法的一个例证。

当然，仅从非常有限的几个案例来概括中国关于跨界破产的司法实践是非常困难同时也是很不全面的。但可以看出，目前立法缺乏这方面的规定，导致中国法院经常在实践中感到无所适从。毋庸置疑，保护中国债权人利益是一个重要的而且完全可以理解的考虑因素，但是如果缺乏对目前国际实践的了解与接受，随着各国间相互依存度越来越高，这一目的的实现恐怕将会越来越困难。更重要的是，跨界破产国际合作的观念对中国法院来讲仍然是很新的概念，这对进一步吸引外资和贸易、加强国际经济合作是非常不利的。最近，广东省某中级人民法院作出的一份民事裁定承认了意大利法院作出的某破产判决的法律效力。这可能是中国法院正式承认外国破产判决的第一起案件，对于破产案件的国际合作具有重要的意义。

二、跨界破产面临的问题
??对广信破产案的若干分析

1999年1月16日，广东国际信托投资公司（下称广信）由于不能清偿到期债务，被广东省高级人民法院根据《企业破产法》宣告破产。作为中国第一起有重要影响的国有金融机构破产案，广信案以其所涉及的财产及外债数额之大，迅速引起了国内外的广泛关注。该案至今尚未审结，但其中有不少值得注意的法律问题，有必要进行较为详细的分析。

（一）对债权人的公平待遇及外债登记问题