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国务院办公厅


国务院办公厅转发水利部关于开展流域综合规划修编工作意见的通知

国办发〔2007〕44号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
水利部《关于开展流域综合规划修编工作的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
二○○七年六月十一日



关于开展流域综合规划修编工作的意见
水 利 部

流域综合规划是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署，是政府规范流域水事活动、实施流域管理与水资源管理的重要依据。我国现有的长江、黄河等七大江河流域综合规划已实施近20年，流域水资源状况和工程设施条件已发生重大变化，流域治理与开发面临许多新情况、新挑战。为全面落实科学发展观，保障流域防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全，依据《中华人民共和国水法》，决定开展流域综合规划修编工作。现提出以下意见：
一、流域综合规划修编的工作思路
（一）指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，按照全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会、推进社会主义新农村建设的要求，坚持科学治水、依法管水，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，以建设资源节约型和环境友好型社会、促进人与自然和谐相处、维护河流健康为主线，对我国主要江河流域的治理、开发和保护进行战略性、全局性、前瞻性的规划和部署，着力提高流域综合防洪减灾、水资源配置、生态环境保护、水资源综合利用和综合管理能力，实现水资源的优化配置、全面节约、有效保护和综合利用，以水资源的可持续利用支撑经济社会又好又快发展。
（二）基本原则。
1、坚持以人为本、人与自然和谐相处。把保障人民群众的切身利益作为规划修编的出发点和落脚点，优先解决人民群众最关心、最直接、最现实的饮水安全、防洪安全等问题；遵循自然规律、市场规律和发展规律，维护河流健康，促进人与水的和谐。
2、坚持统筹协调、开发与保护并重。统筹考虑流域经济社会发展需要和水资源与水环境承载能力，统筹安排流域防洪、供水、发电、航运、生态环境保护等任务，正确处理流域与区域、上下游、左右岸以及行业之间的关系，兼顾经济、社会和生态效益。
3、坚持综合治理、强化管理。合理安排流域治理、开发和保护的重大布局，研究制定流域综合管理的政策措施，强化水资源的统一管理和统一调度。
4、坚持因地制宜、远近结合。根据流域自然条件、经济社会发展水平以及水资源开发利用程度，抓住流域治理和水资源开发利用与保护的主要矛盾，结合流域特色，按照轻重缓急，合理确定近期与远期的规划目标、任务、重点和实施方案。
（三）总体安排。
力争用3年左右的时间完成长江、黄河等七大江河流域综合规划的修编工作，用5年左右的时间基本完成全国主要江河流域综合规划的编制工作，建立起较为完善的流域综合规划体系。
流域综合规划修编的重点范围包括：国家确定的重要江河、湖泊及其重要支流，跨国界河流以及其他跨省、自治区、直辖市的重要河流；水资源短缺严重、水旱灾害频发、生态环境脆弱、水土流失严重的河流；水（能）资源开发过度、无序的河流。
二、流域综合规划修编的主要任务
（一）系统分析全球气候变化和流域下垫面条件改变对流域洪水、干旱、水资源、生态环境以及河流情势的影响，深入分析流域水资源开发利用现状，以满足流域水资源可持续利用、维护河流健康为前提，科学分析流域水资源和水环境对经济社会发展的承载能力。
（二）科学论证和统筹协调兴利与除害、开发与保护、整体与局部、近期与长远的关系，以实现开发与保护并重、整体与局部双赢、近期与长远兼顾为目标，明确流域治理、开发与保护的优先领域和顺序，充分发挥河流的多种功能和综合利用效益。对生态良好的流域，要协调好流域开发和保护的关系；对生态严重恶化的流域，要提出有效遏制流域生态恶化的修复与保护措施。
（三）按照保护流域生态环境、促进流域经济社会可持续发展的要求，合理确定水资源开发利用、水生态环境保护、水能开发、河流岸线利用等方面的控制性指标，制订流域防洪、水资源利用和保护、节水、灌溉、水能开发、河流生态、水土保持、航运等规划目标，拟定流域各类河流河段的功能区划，明确不同河流河段治理、开发和保护的功能定位及其目标和任务。
（四）根据流域治理、开发与保护的目标，研究提出新形势下流域综合规划方案和各专业规划方案，分别对各流域到2020年和2030年的水资源开发、利用、节约、保护和水旱灾害防治工作做出总体部署，科学确定流域防洪减灾的总体布置，合理安排水资源开发、利用与保护等方面的重大工程布局。
（五）合理估算流域综合规划实施的投资需求，科学评价规划实施对环境的影响，综合分析规划实施的经济效益、社会效益和生态效益。
（六）根据流域各类河流河段的功能区划和规划方案，按照维护河流健康、保障水资源可持续利用、履行政府社会管理职能的要求，研究提出保障河流功能有效发挥、加强流域管理的政策措施。
三、流域综合规划修编的组织实施
（一）明确规划修编主体。依据《中华人民共和国水法》有关规定，国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由水利部会同国务院有关部门和相关省、自治区、直辖市人民政府编制，流域管理机构具体负责，相关省、自治区、直辖市水行政主管部门及有关部门配合；跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划，由流域管理机构会同相关省、自治区、直辖市水行政主管部门及有关部门编制；其他江河、湖泊的流域综合规划编制工作，由省级水行政主管部门按照省级人民政府规定的权限组织开展。
（二）充分利用已有成果。现有流域综合规划是开展新一轮流域综合规划修编工作的重要基础，已完成或基本完成的流域防洪、水资源等规划为流域综合规划修编奠定了良好基础。要认真总结、评估现有流域综合规划实施情况，充分利用已编制完成和正在编制的相关规划成果。对已完成的有关专业规划，要按照流域防洪、水资源配置和生态环境保护的要求进行复核，符合要求的可直接纳入综合规划，不符合要求的应结合流域实际进行调整；对于尚未编制或者需要修编的专业规划，应根据综合规划的要求开展工作。流域综合规划要与区域国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划、生态建设和环境保护规划、海水利用规划等相关规划衔接。
（三）完善工作机制。按照政府组织、部门合作、专家咨询、公众参与的要求，建立健全规划修编工作体系，推进科学民主决策。完善专家论证和咨询审查机制，充分发挥专家的作用，加强对规划论证、评估等环节的技术把关。采取多种形式，广泛征求社会各方面的意见，增强规划修编工作的公开性和透明度。
（四）落实保障措施。切实加强规划队伍建设，加大技术指导和业务培训力度，提高规划编制人员业务素质。长江、黄河等七大江河、跨国界河流的流域综合规划修编经费主要从中央水利前期工作投资中安排；其他跨省、自治区、直辖市河流的流域综合规划修编工作经费由中央和地方共同负担；省级行政区域内河流的流域综合规划编制工作经费由地方人民政府负责落实。
（五）加强组织领导。各有关部门和地区要高度重视，密切配合，精心组织，切实做好流域综合规划修编工作。建立流域综合规划修编部际联席会议制度，由水利部牵头，发展改革委、国土资源部、建设部、交通部、农业部、环保总局、林业局、气象局、海洋局等部门参加，及时研究解决规划修编中的重大问题。建立流域综合规划修编区域协商机制，由流域管理机构牵头，流域内各省、自治区、直辖市有关部门参加，协调解决规划修编中涉及省际间的重大问题。地方各级人民政府要结合本地实际，建立相应的规划修编组织机构和工作班子。各级规划主管部门要加强对规划修编工作的检查、指导和监督，确保规划质量。


酒驾事件拷问公安交通管理部门的执行力

李钢


　　一段时间以来，因酒后驾驶造成的恶性交通事故不断发生，对于这类事故的报道也不断出现在网络、报纸等新闻媒体中，让人一次又一次地看到了酒后驾驶的严重危害与后果。
　　6月30日晚南京江宁一司机醉酒驾驶连撞９人，造成５人死亡，其中包括一名孕妇。
　　7月3日早晨7时左右，同样是在南京，驾驶人刘伟酒后驾驶一辆福克斯轿车，在玄武区太平门街由西向东行驶时冲上人行道，致使4名行人受伤，其中有3名中学生。
　　8月4日晚杭州一名29岁司机酒后驾驶黑色保时捷凯宴越野车，将正在“爱心斑马线”上过马路的1６岁女孩马芳芳撞死。
　　8月5日18时左右，黑龙江鸡西市男子张喜军酒后驾驶路虎越野车冲进夜市人群，连续撞倒26人人，造成1人当场死亡，1人经抢救无效死亡，7人住院治疗，3人留院观察。
　　这些事故惨不忍睹，触目惊心，让人再一次看到了车祸猛于虎的现实。一幕幕血的悲剧在酒精的刺激下“前撞后继”，引起了广大人民群众的极大愤慨，也引起了各级政府的高度关注。如何遏制酒后驾车交通违法行为的高发势头，如何严厉惩治酒后驾驶等具有严重危害性交通安全违法行为成了各界探讨的重要而紧迫的课题。公安交通管理部门一直以来都把酒后驾驶（自然包括醉酒驾驶）行为作为严重道路交通安全违法行为之一进行管理和整治，但在近期社会极度关注之前的很长一段时间内对酒后驾驶的查处率、处罚率都极低，处罚的力度严重偏低，这无疑是对酒后驾驶交通违法行为的无形放纵，是执行力低下和管理缺失的表现，是对生命的不尊重。尽管大家都知道酒后驾驶行为尤其是醉酒驾驶行为容易引发道路交通事故，但在侥幸心理和公安交通管理部门查处不力、处罚不严认知心态的支配下，铤而走险地迈出了酒后驾驶的罪恶步伐，迈出了藐视法律和轻视生命的罪恶步伐。在现实社会生活、个人素养和管理现状这三种因素的共同作用下，当前酒后驾驶现象处于易发、高发的态势，这是不容回避的事实。
　　酒后驾驶道路交通事故系列案在吸引广大群众眼球和引发极大关注之余，也像一把重锤在拷问着我们的公安交通管理部门对酒后驾驶等严重道路交通安全违法行为管控的执行力。“为什么对生命的敬畏一定要用生命来唤醒”，网民的声声质问与呐喊像一把把尖刀般重重地刺入我们公安交通管理部门的肌体，它沉重地催促着我们的公安交通管理部门进行反思和整改，真正将对严重道路交通违法行为的管控落到实处，真正将“关爱生命”的口号变成行动。
　　首先，拷问制定正确决策的执行力。我们需要明确的是酒后驾驶引发的严重道路交通事故并不是2009年才开始发生，也不是2009年才发生的特别多，通过各省区总队的事故统计数据就能知道，酒后驾驶一直都是引发事故的重要因素。为什么以前没有引起如此大的关注呢？那是因为今年有了网络和媒体的广泛传播和评论，扩大了传播范围和力度，引发了公愤，我们的政府需要平息社会公愤，因此必须立即采取措施给社会一个交代，因而就有了为期两个月的酒后驾驶违法行为专项整治。笔者认为这凸显了我们公安交通管理部门的上层机关在严重违法行为的管控决策上具有一定的滞后性和弱执行性，为何在频频引发血案之前没有引起足够的重视，没有采取严厉的措施进行整治？难道我们的决心都需要以生命的付出和社会的公愤来鞭策？每年的事故数据统计为何没有进行认真分析？或者说分析后没有形成正确的决策？众多的“为什么”都在拷问着上层公安交通管理部门决策上的弱执行力。
　　其次，拷问基层公安交通管理部门的执行力。其实，看看近几年我们公安部交管局的文件，就能知道部局并不是没有发现酒后驾驶是引发交通事故的重要元凶。在多个文件中部局都明确将酒后驾驶作为一种严重道路交通安全违法行为，并要求各地公安交通管理部门进行严查。但我们可以查阅一下各省区查处交通违法行为的数据统计，却发现酒后驾驶交通违法行为被查处的起数少得可怜，被依法处以行政拘留的就更凤毛麟角了。难道是酒后驾驶交通违法行为原本就很少发生吗？还是酒后驾驶交通违法行为查处难度太大？酒后驾驶激起公愤，公安部在全国开展了为期两个月的“严打”行动，据公安部交管局统计，仅行动头两天各地公安交通管理部门就查处酒后驾驶交通违法行为3167起，醉酒驾驶交通违法行为435起。相信这依然是酒后驾驶违法行为的冰山一角，但就是两天取得的这一角却已让人惊讶。这些数据已明明白白地告诉我们一个事实：酒后驾驶交通违法行为很多，而且酒后驾驶交通违法行为并不难查处。因为此次“严打”行动我们的公安交通管理部门受到了来自党委、政府以及社会的压力，切实下了决心，切实用了真招。集中整治期间，公安部要求：一、各级公安交通管理部门要调集优势警力，针对酒后驾驶交通违法行为的高发区域和高发时段，高密度部署勤务，提高拦查频率，对有酒后驾驶嫌疑的车辆和驾驶员严格检查。二、对酒后驾驶的，要严格按照《道路交通安全法》的规定从严处罚，坚决做到“四个一律”。三、公安民警对酒后驾驶违法行为不处罚、从轻处罚或者为酒后驾驶违法人说情的，要严肃追究有关责任。由此可知，之前我们的基层公安交通管理部门及民警在执行部局查处酒后驾驶交通违法行为的指令时起码存在以下几种情形：一、没有安排足够的警力到路面对酒后驾驶交通违法行为进行查处，二、没有将警力部署到酒楼、娱乐场所等酒后驾驶交通违法行为高发的区域进行查处，三、民警对酒后驾驶违法行为不作为，睁一只眼闭一只眼，放纵酒后驾驶违法行为，四、对查到的酒后驾驶违法行为基于金钱交易、人情关等不正当目的给予放行或从轻处罚，给相对人打击不力、处罚不严、违法成本低的错误认知，助长了酒后驾驶交通违法行为人的嚣张气焰。如何提高基层公安交通管理部门的执行力就是公安部亟需解决的课题。不解决这一问题，公安部的指令就不可能得到贯彻执行，好的决策就会在基层公安交通管理部门的不作为、慢作为、乱作为中无功而返，公愤依然还会再次引发。
　　再者，拷问对公安交通管理部门及民警实施监督和问责的执行力。酒后驾驶引发的血淋淋的惨案频频发生，媒体和社会关注的是提高对酒后驾驶交通违法行为的处罚强度和查处力度，而我们的公安交通管理部门关注的是如何迅速采取“严打”行动，平息民愤。但我们却没有见到公安部对相关责任人进行问责，我们所倡导的问责制度哪里去了？早就下文要求各地严查酒后驾驶等严重交通违法行为，现在在你的辖区却发生了如此严重的酒后驾驶引发的道路交通事故，这不是失职是什么？这难道不应该追究辖区执勤民警及领导的责任吗？没有问责机制的引入和实施怎么去督促下级公安交通管理部门和民警去积极作为、去贯彻执行命令？一个没有完善和强有力的监督和问责机制的团队是不可能有强大的执行力的。

广西高速公路管理支队 李钢