设立境外中国产业投资基金管理办法(废止)

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江苏省无锡市人民政府办公室


无锡市政府办公室关于印发无锡市市区高龄、贫困老人入住养老服务机构补贴办法（试行）的通知
锡政办发〔2008〕329号


各市（县）和各区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

　　《无锡市市区高龄、贫困老人入住养老服务机构补贴办法（试行）》已经市政府第9次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　二○○八年十二月二日

　　无锡市市区高龄、贫困老人入住养老服务机构补贴办法（试行）

　　为认真贯彻落实省委、省政府《关于切实加强民生工作若干问题的决定》（苏发〔2008〕14号）精神，逐步实现市区高龄、贫困老人无障碍进入养老机构安度晚年，结合我市实际，对市区高龄、贫困老人（以下简称老人）入住养老服务机构制定如下补贴办法：

　　一、补贴对象

　　具有本市市区户籍并实际居住在本市市区范围内，自愿要求入住养老服务机构的老人。

　　本办法所指的高龄老人为：年满80周岁、需要生活照料的孤寡老人。

　　本办法所指的贫困老人为：年满60周岁、需要生活照料且享受最低生活保障的老人；或是年满60周岁、需要生活照料且家庭月人均收入在当地低保标准以上、2倍以下的低收入户中的老人。

　　需要生活照料是指需要介助（日常行为依赖扶手、拐杖、轮椅和升降等设施帮助）和介护（日常生活行为依赖他人护理）的特定对象。

　　二、补贴标准

　　按照老人护理等级实行定额补贴（标准见附件）。定额补贴只能用于老人入住本市市区范围内养老服务机构（取得社会福利机构设置证书）基本服务费用。凡老人同时符合2种以上补贴标准的，按补贴标准高的执行。经批准享受入住养老机构补贴的老人，不得同时享受居家养老服务补贴。

　　三、审核审批

　　老人有入住机构养老需求的，可按下列程序申请货币化补贴：

　　（一）由本人或家属向户籍所在地居（村）委会提出入住养老服务机构补贴申请，填写《无锡市高龄、贫困老人入住养老服务机构补贴申请表》，提交老人居民身份证、户口簿和家庭成员收入状况、本人疾病、残疾状况证明或者其他相关证明材料等。

　　（二）居（村）委会在收到老人申请后，由街道办事处（镇）、居（村）委会等有关人员组成评估小组，采取定性与定量相结合的方法，在10个工作日内对申请人的经济条件、健康状况(进食、个人卫生、穿衣、排泄、移动及行走等事项)、身份类别等进行调查评估。

　　（三）对经调查评估符合条件的老人，由居（村）委会在社区公示栏及老人居住地两地同时进行公示，公示时间为7个工作日。对公示期满无异议的老人，签署审核意见后报街道办事处（镇）审核。

　　（四）街道办事处（镇）应在5个工作日内对居（村）委会上报的申请材料进行实地调查、核实，签署审核意见，上报区民政局审批。

　　（五）区民政局在5个工作日内对符合条件的上报材料作出审批决定，对不予批准的书面告知本人。同时，将相关信息上报市民政局备案。经批准后，从实际入住的当月起可享受入住养老服务机构补贴。

　　四、变更与停止

　　（一）补贴对象在市区内跨区迁移户口的，由本人或家属向户籍迁出地居（村）委会提交《无锡市区贫困、高龄老人入住养老机构变更表》，经户籍迁出地居（村）委会初审、街道办事处（镇）审核并报区民政局批准后办理档案转移手续。迁入地居（村）委会接收变更材料和档案后，经迁入地街道办事处（镇）审核后报迁入地区民政局核准，发放入住养老服务机构补贴。上述补贴对象户口迁出的当月，补贴金由迁出地发放；从次月起，补贴金由迁入地发放。

　　补贴对象在本区内迁移的，应及时将有关档案材料由迁出地街道办事处（镇）转到迁入地街道办事处（镇）。

　　（二）补贴对象户口迁出本市市区的，由居（村）委会向街道办事处（镇）上报，经区民政局批准后，从发生以上变动的次月起停止发放入住养老服务机构补贴，并在5个工作日内报市民政局备案。

　　（三）补贴对象健康状况发生变化，需要改变补贴标准的，应由本人或家属向户籍所在地居（村）委会提出申请，经评估小组评估，居（村）委会初审、街道办事处（镇）审核，区民政局批准后，从次月起，补贴金标准按新认定的补贴标准发放。

　　（四）因身份发生变化或者死亡等情况，补贴对象不符合继续补贴条件的，应由本人或亲属及时向户籍所在地居（村）委会报告，停止发放入住养老服务机构补贴。

　　五、发放及结算方式

　　（一）老人入住养老服务机构补贴列入社会化发放，统一开设指定银行存折，并由街道办事处（镇）通知补贴对象本人或者亲属至街道办事处（镇）统一领取存折。

　　（二）补贴对象入住养老机构后，基本养老服务费用按标准按季结报（首季费用自行垫付，并在首次结报时提交与养老机构签订的养老服务协议书），于每季首月5日前（遇国定假日顺延），将养老服务机构开具的上季度缴费票据报送至区民政局。

　　（三）区民政局审核汇总后于每季首月10日前转报区财政局，区财政局于每季首月15日前拨付补贴资金。

　　（四）每季首月20日前，各区民政局将老人入住养老机构汇总表（附名单和银行发放清单复印件）报市民政局，经市民政局审核后向市财政局转报，市财政局及时按标准及市承担比例将补贴经费下拨区财政部门。

　　六、资金来源

　　老人入住养老服务机构补贴资金由财政预算资金、福利彩票公益金共同承担。其中财政预算资金分担比例为：崇安区、南长区、北塘区财政承担50%，市级财政承担50%；滨湖区、新区财政承担80%，市级财政承担20%；锡山区、惠山区财政承担100%。

　　七、监督管理

　　（一）市民政局是开展高龄、贫困老人入住养老服务机构补贴工作的主管部门，市财政局是补贴资金使用的监管部门。市民政局每年定期会同市财政局对此项工作开展情况进行监督检查。

　　（二）区民政局负责本区域内老人入住养老服务机构补贴工作的日常管理，区财政局负责补贴资金的划拨、发放工作。区民政局应会同区财政局每季定期或不定期对补贴工作实施情况进行督查。

　　（三）建立补贴管理信息系统。老人入住养老服务机构补贴工作统一纳入无锡民政业务管理系统进行操作和管理。

　　（四）补贴资金必须专款专用，不得虚报、挤占、截留和挪用。凡以弄虚作假等手段骗取补贴资金的，一经查实，立即停发并追回已骗取的补贴资金，并依法追究相关机构、部门和人员的责任。

　　八、附则

　　本办法自2009年1月1日起施行。

　　江阴市、宜兴市可参照执行。


附件：

市区高龄、贫困老人入住养老服务机构

定额补贴标准



对 象
护理等级
补贴标准

年满80周岁的需要生活照料的孤寡老人
介助（半护理）
200元/月

介护（全护理）
300元/月

年满60周岁的低收入户中需要生活照料的老人
介助（半护理）
300元/月

介护（全护理）
400元/月

年满60周岁的低保家庭中需要生活照料的老人
介助（半护理）
500元/月

介护（全护理）
600元/月






　　一、问题的提出—农村宅基地使用权能否继承

　　（一）案例介绍

　　笔者对宅基地使用权继承问题的思考源于以下一则案例：

　　王某父亲曾向当地村委会申请了一处宅基地并建房。之后王某考上另外一座城市的大学，毕业之后落户到该城市工作。王某的父母去世后，老宅因此闲置。后村委会通知王某，因其父母均已去世，王某本人又非本集体经济组织成员，按规定村委会需将其老宅的宅基地使用权收回。要求王某在规定时间里将宅基地上的附着物拆除并清理。王某认为自己是父母的合法继承人，有权继承住宅及宅基地使用权，因此拒绝了村委会的要求。双方争执不下，村委会将王某告上了法庭，要求法院判决王某返还住宅的宅基地使用权。法院经审理认为，农村宅基地使用权的取得依据是农民个人的集体经济组织成员身份，王某的户口早已经迁出，其不再是本村的集体经济组织成员，宅基地使用权资格自然也应该随之消灭，而其父母的宅基地使用权也因死亡的事实而消灭，因此王某及其父母都不再是宅基地使用权的主体。而关于宅基地使用权能否继承的问题，法院认为，基于身份关系无偿从村集体经济组织获得的宅基地使用权，应作为一种特殊物权，不能作为遗产继承，因此法院判决王某将该宅基地使用权返还给村委会。【1】

　　（二）案例焦点

　　上述案例凸显了我国现行法律之间的矛盾与法律制度的严重缺位，根据《物权法》和《土地管理法》，宅基地使用权被赋予了福利和保障的功能，其流转是被严格禁止的。然而，根据《继承法》，建造在宅基地之上的农村房屋是可以由继承人依法继承的。对农村宅基地使用权的继承，立法没有明确规定，学术界也缺乏统一定论。本文从农村宅基地使用权继承的理论分歧挖掘入手，继而在困境原因分析的基础上提出现实性的解决途径。

　　二、有关农村宅基地使用权能否继承的理论分歧

　　学术界一般将因农村房屋继承引起的宅基地使用权继承问题分为四种情形:（1）与被继承人共同生活的同一集体经济组织成员对被继承人宅基地使用权的继承；（2）不与被继承人共同生活但符合宅基地申请条件的本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承；（3）不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承；（4）非本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人的宅基地使用权的继承。【2】

　　对第一种情形的观点较为一致，宅基地使用权属于家庭成员所共同共有的一项权利，继承人的共有权不因被继承人的死亡而消灭。对第二种情形，学者之间的争议也不大，一般都认可继承人的继承权，但根据法律规定的“ 一户一宅 ”原则，不得再另行申请宅基地。真正存在分歧的是第三、第四种情形，如何解决此种情形下的冲突问题是本文将要研究的重点。

　　第三种情形，即不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的本集体组织成员的继承问题，这种情况面临的最大障碍就是《土地管理法》第62条，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”根据该规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，不得超量多占。同时，有学者认为，宅基地使用权具有取得上的无偿性，若允许本集体内不符合宅基地申请条件的人继承，其所占有宅基地将会无端扩大，损害集体其他成员的利益，有违公平原则，【3】取得是无偿，但土地是有限资源，正是基于这种对抗性应该对宅基地使用权的取得有所限制。但是也有支持者认为，房屋依附于宅基地之上，房屋所有权与宅基地使用权具有不可分割性，如果否认宅基地使用权的继承，势必分离了房屋所有权和宅基地使用权，导致房屋所有权全部权能的行使便无法实现，从而也就损害了房屋继承人的权益，造成资源的浪费。【4】

　　对第四种情形，即非本集体组织成员的宅基地使用权继承问题面临的阻碍和争议最大，国内学者大致有三种不同的观点。第一种观点为“否认继承说”，与上述案例的判决意见持相同观点，认为宅基地使用权具有一定的人身依附性，其取得需要主体符合特定的身份，即本集体经济组织成员。因此，非本集体经济组织成员无权继承宅基地使用权；第二种观点被称为“可以继承说”，理由同上述第三种情形中的支持者观点；第三种观点为“有限继承说”，此种观点认为宅基地使用权不能继承，但是建造在宅基地之上的房屋可以继承，不过由于宅基地使用权无法继承的原因，被继承之房屋所有权有存在期限，即在不能对房屋作任何修葺的前提下，房屋之自然存续时间。【5】

　　三、宅基地使用权继承困境产生的原因

　　（一）立法原因

　　首先，法律规定存在缺失。《物权法》在“用益物权”一编中专章规定了宅基地使用权，这是我国首次独立的制度安排，凸显了该权利的重要性，但具体规范却极为简陋。对宅基地使用权的取得、行使和转让只是做了法律适用的衔接性规定，即适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。由于时代的差距，《土地管理法》等法律中对宅基地使用权能否随房屋一起继承取得，是否有主体资格的限制等问题并未明确。《继承法》第3条所规定的遗产范围中也没有列举宅基地使用权。其次，法律之间存在矛盾。如前所述，《继承法》与《土地管理法》的矛盾在于在继承发生时房屋所有权的允许继承与宅基地使用权不得流转之间的矛盾。

　　（二）制度原因

　　我国现在实行城乡二元化的户籍制度，在城乡居民各自的权利内容方面，采用了区别对待的方法。二元化的政治制度导致形成了二元化的经济结构，长期以来，为了国家的工业化建设，在资源配置方面，采用了牺牲农民利益而优先发展工业建设的模式。城市市场开放程度较高，在经济发展水平上比农村占有优势。国家为了保障农村资源的稳定和农民利益，限制农村的资源流进城市，因而规定农民因集体成员身份取得宅基地使用权。【6】宅基地使用权就成为一项鲜明的带有社会福利和社会保障性质的权利。【7】

　　四、农村宅基地使用权继承问题的解决途径

　　虽然打破二元结构、放开对农村宅基地使用权继承转让的限制，是解决宅基地使用权继承问题的根本途径，但是这一制度的改革终归是一个漫长的过程。本文力图立足现实，在现行制度下寻求解决途径。

　　农村宅基地使用权的原始取得具有一定的福利性质，与取得人的身份性相联系，且规定了“一户一宅”，这是基于初始公平的考虑。现行法律和制度出于保障农民利益而限制宅基地使用权的身份属性和流转性具有正当性，但是过于强调其保障意义，而忽略宅基地使用权作为用益物权的财产权性质，这是这一制度设计的弊端，也是造成宅基地继承问题的根本原因。笔者认为，房屋所有权与宅基地使用权作为物权法上的两类权利，之间的冲突既然仅仅依靠物权方面的制度去调整是无法得到有效解决，不如将债权机制引入到继承关系中。具体解决方法如下：

　　如果宅基地之上已经不存在房屋，则无论是不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的集体组织成员，还是非本集体组织成员，对于宅基地使用权一律不得继承。

　　如果宅基地之上仍然存在具有使用价值的房屋，则上述两类特殊主体都可以享有继承权，但需要缴纳一定的合理费用。准予继承宅基地的原因是《继承法》对房屋的保护以及“房地一体”的特点。但如果允许无偿使用，于情于法都不合理。鉴于此，继承人可通过支付一定的费用以获取继续使用宅基地的权利，以此符合民法的公平原则。对于不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的集体组织成员，对其“宅基地的面积超过省、自治区、直辖市规定的标准”的部分向集体组织支付合理的费用；非本集体经济组织成员继承人对继承所得的房屋所占的宅基地也要支付合理的费用。一般认为，影响宅基地使用权人缴纳费用的因素主要包括【8】：继承人的身份、获得宅基地使用权的原因、宅基地使用权与房屋在交易价格中所占比重、宅基地面积与规定的人均占有面积之间的关系等。具体的可衡量该地区的经济发展水平和农村集体土地的经济价值，由本地方设立基本标准，允许当事人在一定范围内协商。农村集体经济组织则可以用这笔费用改善村民的福利，以此弥补宅基地福利功能受限后对农村集体经济组织带来的利益损失。

注释：

【1】“农村宅基地能否买卖与继承？”，参见http://www.zxgt.gov.cn/alfx/ShowInfo.asp?InfoID=1364，于2013年1月25日最后访问。

【2】徐致远：《宅基地租赁——解决宅基地使用权继承问题的一把钥匙》，载《工会论坛》2008年第7期，第141页。

【3】徐致远：《目前学术界宅基地使用权继承问题观点综述》，载《潍坊教育学院学报》2008年第3期，第38页。