关于继续做好国有煤矿“一通三防”统计年报填报工作的通知

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　　　　　　　　　　　　　　　作者：杨杰 王义江

原告刘某(女)与被告张某(男)同居四年，后分手时双方签订“分手协议”约定被告张某给原告刘某4 万元，并出具欠条一份。但被告张某至今并未支付。 为此，原告刘某诉至法院，要求被告张某支付欠款4 万元。经法院查明，该 4万元是分手费，不存在欠款的问题。
被告张某该不该向原告刘某支付这 4 万元的分手费？存在两种不同的观点。
第一种观点：被告张某应该向原告刘某支付这 6万元。
首先，双方签订的协议属于合法的民事行为。原、被告均为完全民事行为能力，被告承诺给付原告4万元出具欠条，在没有证据证明被告受到欺诈、胁迫的情况下，应当认定为意思表示真实，该 4万元债务应受到法律的保护。其次，法律保护弱势群体。双方的恋爱行为并不违反法律，但分手后女方属于弱势群体，情感的投入，青春的流逝往往使她们解除同居关系后，重新寻找合适配偶的难度加大，维护弱势群体的利益应是法律的应有之义。最后，此 4 万元的性质应属约定之债。 双方同居生活 4 年，现原告刘某同意分手，是以被告张某同意支付 4 万元钱为对价条件，即与被告张某同居生活是原告刘某形成债权的依据，因此协议中被告张某欠刘某的 4 万元钱，是一种双方行为，被告张某应履行支付义务。
第二种观点：被告张某不应该向原告刘某支付这 4 万元。
在审理中已经查明被告张某与原告刘某所签订的协议为分手协议，依据证据认定协议中被告张某欠原告刘某的 4万元不存在真实的借款关系。 因此，协议中被告张某所述欠原告刘某的 4万元，应当认定为是被告张某的单方承诺，是赠与形式的单方行为。《合同法》规定：“赠与人在赠与财产的权利转移之前可以撤销赠与。具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的赠与合同或者经过公证的赠与合同，不适用前款规定。” 本案中，被告张某出具欠条，承诺给付欠款，原告刘某表示接受，但原告刘某并没有给付相应的对价，体现了无偿性，符合赠与合同的特征。因此，被告张某对他在协议中的单方赠与行为享有任意撤销权，因此原告刘某不享有对协议中4 万元欠款的请求给付权。
笔者同意第二种观点，理由如下：
一、关于 4万元的定性。 笔者认为合法的民事行为和债权债务应当受到保护。但本案经审理查明，虽然协议上写的是欠款，但根据现证据只能认定是被告张某的单方赠与行为，因为原告刘某在该欠款关系中没有互为给付对价的行为。合同法理论中对单务无偿的赠与条件有详细地论述：“受赠人与其取得的利益没有互为代价的意义时，应当认定是无偿的，因此，只要受赠人的行为不是赠与接受的代价的，不影响合同的单务无偿性。”以有4年左右同居生活的背景为根据，认定4万元是约定之债，并把同居生活认定为是原告刘某向被告张某索要4万元欠款的给付对价，显然违反了现行法律的规定。
二、《婚姻法》中明确排除了同居关系的合法性，将同居关系作为原告刘某形成债权的依据给予认定和保护，是对该案查明的事实认识错误和适用法律的错误。
三、男女之间未婚自愿同居，是出于两情相悦，同居期间，双方都付出了时间、精力和感情。作为完全民事行为能力人，同居时就应该预料到分手的后果。本案中，被告张某和原告刘某分手，并没有证据证
明原告刘某在双方同居期间，付出了更多。男女之间是平等的，同居关系中并不存在一方处于弱势的问题，原告刘某虽为女性但不是弱势方，因此没有必要特别照顾原告刘某。
来源：山东法院网

陕西省汉中市人民政府


汉中市人民政府关于印发汉中市行政机关规范性文件管理办法的通知

汉政发〔2010〕18号


各县区人民政府，汉中经济开发区管委会，市政府各工作部门、直属机构：

《汉中市行政机关规范性文件管理办法》已经2010年5月6日市政府第5次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二○一○年六月一日



汉中市行政机关规范性文件管理办法

第一章 总 则



第一条 为了规范行政机关规范性文件的制定、报备、审查行为，加强对规范性文件的监督和管理，提高政府依法行政水平，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会组织法和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》、《陕西省规范性文件监督管理办法》等法律、规章，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称规范性文件，是指市、县区人民政府及其所属工作部门、直属机构以及法律、法规授权组织依照法定权限和程序制定发布的，在一定范围、时间内对行政相对人具有普遍约束力，可以反复适用的文件总称。包括政府规范性文件和部门规范性文件。

第三条 规范性文件的名称，一般称办法、规定、决定、实施细则、实施意见、通告、公告、通知等。

规范性文件一般用条文形式表述。

第四条 本市行政区域内规范性文件的制定、审查、报备以及监督、管理工作，适用本办法。行政机关内部的工作制度、管理制度、技术操作规范以及就人事、财务、外事等事项制定的文件，不适用本办法。

第五条 制定规范性文件，必须遵循下列原则：

（一）符合宪法、法律、法规、规章以及政策的规定；

（二）保障和监督行政机关依法行使职权，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益；

（三）体现职权、责任相统一原则；

（四）科学规范行政行为，推进依法行政；

（五）内容具有相对稳定性和可操作性，能在一定时间内普遍反复适用。

第六条 各级行政机关法制工作机构或者负责法制工作的机构（以下统称法制机构），负责规范性文件的制定、审查、监督和管理工作。



第二章 规范性文件的制定、发布



第七条 市县区人民政府及其所属工作部门、直属机构和法律、法规授权的组织为了执行法律、法规、规章或者实施行政管理，可以制定规范性文件。

临时性机构、行政机关的内设机构、派出机构不得制定规范性文件，受行政机构委托执法的机构不得自行就委托事项制定规范性文件。

第八条 制定规范性文件实行年度计划管理。政府工作部门、直属机构应当于每年第四季度提出本单位下一年度需要政府制定的规范性文件项目。

政府法制机构对报送的文件项目进行论证，编制计划，报政府审定后实施。

第九条 凡未列入当年政府制定规范性文件年度计划的，政府法制机构原则上不予受理或审查。遇特殊情况，确需制定的，起草部门应当与政府法制机构协商一致后，由政府法制机构报本级政府审定。

第十条 列入政府年度计划的规范性文件项目，行政主管部门必须成立专门的起草小组，确定1名领导负责组织开展调查研究并主持起草工作。

第十一条 起草规范性文件，应当对现行相关的规范性文件（包括以往年度内容相近的文件）进行梳理，内容涉及其他部门权限的，应当征求有关部门意见并达成书面一致意见。

第十二条 起草规范性文件的部门或机构应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、召开座谈会、听证会、论证会等方式。

第十三条 起草规范性文件，应当符合立法技术的要求，结构严谨，层次分明，用语准确规范。

第十四条 规范性文件草拟稿内容应包括制定目的、法律依据、适用范围、有效期限、主管部门、管理措施、法律责任、施行日期及其他事项等。

法律、法规、规章明确规定的条款，规范性文件不再规定。

第十五条 规范性文件涉及许可、收费、处罚、强制、征收及其他给行政相对人附加义务的，应当有法律、法规、规章等依据。

第十六条 规范性文件起草工作完成后，起草部门或机构应当召开会议对规范性文件草拟稿进行讨论，经本单位法制机构审核后，由主要负责人签发。

第十七条 需要政府（或政府办公室）发布的规范性文件，起草部门应当将草拟稿通过政府办公室交由政府法制机构审查。并提交下列材料一式五份：

（一）起草说明；

（二）制定规范性文件的法律政策依据；

（三）征求相关部门书面意见；

（四）其他需要报送的材料。

起草说明应当包括制定规范性文件的必要性与可行性、制定依据、拟解决的问题、制定过程、征求意见及采纳情况、主要问题的说明等内容。

第十八条 政府法制机构负责以政府或政府办公室发布的规范性文件合法性审查工作；部门法制机构负责本单位发布的规范性文件合法性审查、论证、评估工作。

第十九条 政府法制机构可以组织政府法律顾问、邀请法学专家、学者以及行政相对人等进行讨论或采用其他方式，进行可行性、合法性研究，相关部门、单位应当予以配合，并提供相关工作条件。

第二十条 政府法制机构对送审的规范性文件草拟稿，从以下方面进行审查：

（一）是否超越制定机关的法定权限；

（二）是否与相关规范性文件相协调、衔接，有无出台的必要性和可行性；

（三）是否与法律、法规、规章相抵触；

（四）具体规定是否适当；

（五）对分歧意见的协调及处理情况；

（六）其他依法需要审查的内容。

第二十一条 送审的规范性文件有下列情形之一的，政府法制机构应当提出不予同意、暂停制定或补充修改的审查意见，并书面告知起草部门：

（一）不符合本办法第十七条、第二十条规定条件的；

（二）制定规范性文件的基本条件尚不成熟；

（三）内容文字粗糙、结构条理混乱等不符合规范性文件制定技术规范的；

（四）内容明显脱离实际，无法操作的；

（五）相关部门之间存在重大分歧，经政府法制机构审核协调，仍难以形成一致意见的。

第二十二条 乡镇人民政府制定涉及行政相对人重大利益的规范性文件，应当由县区人民政府法制机构进行前置审查，经审查同意后，乡镇人民政府方可发布实施。

第二十三条 规范性文件草拟稿经政府法制机构审查后，起草部门应当按照审查意见进行修改整理，形成送审稿，经政府常务会议审议通过后方可发布。

第二十四条 未经政府法制机构审查的规范性文件不得提请政府常务会议审议。

第二十五条 规范性文件一般应当自发布之日起30日后施行。但因保障国家安全、重大公共利益等特殊需要的，可自发布之日起施行。

规范性文件有效期一般不得超过5年。但程序性规定、技术性规范和实施法律、法规、规章的规定除外。

第二十六条 规范性文件应当及时通过政府网站、新闻媒体等向社会公布。未向社会公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。



第三章 规范性文件的报备审查



第二十七条 各级行政机关应当指定专门机构和人员负责规范性文件的报备工作，并建立健全规范性文件报备工作程序和制度。

第二十八条 规范性文件制定机关应当于规范性文件发布之日起30日内向上一级行政机关报送备案。

（一）市人民政府（包括政府办公室）制定的规范性文件，由市政府法制机构负责按规定向省政府法制机构报备，各代拟单位还应当在文件发布之日起20日内，以市政府名义报送市人大常委会备案；

（二）各县区政府（包括政府办公室）和市政府各工作部门、直属机构制定的规范性文件，报市政府法制机构备案；

（三）垂直管理部门制定的规范性文件，除按照本系统规定报上一级主管部门备案外，还应当同时向本级政府法制机构报备；

（四）两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件，主办部门应当在文件发布后及时报本级政府法制机构备案。

第二十九条 报备规范性文件应当提交以下材料：

（一）备案报告1份，包括规范性文件名称和发文字号、批准、公布、生效日期及公布形式等；

（二）起草说明1份；

（三）规范性文件正式文本2份，电子文本1份（或电子邮件）；

（四）制定机关法制机构的审核意见；

（五）法律、法规、规章及政策依据。

第三十条 政府法制机构负责对报送备案的规范性文件进行合法性审查，根据审查情况分别作以下处理：

（一）发现存在违法或者不当情形的，向制定机关发出纠错意见书，制定机关应当自收到纠错意见书之日起30日内自行纠正，并书面回复办理结果。逾期不改正或者拒不改正的，由政府法制机构提出处理意见，报请同级政府予以撤销或者改变；

（二）规范性文件超越法定权限，与法律、法规、规章及国家相关政策抵触的，由政府法制机构报请同级政府直接予以撤销，并在有关媒体上向社会公示。

第三十一条 各县区政府和市政府各部门应当于每年6月10日前和12月10日前分别将规范性文件半年报表和全年报表报送市政府法制机构，并于每年1月底前将上一年度制定的规范性文件目录报送市政府法制机构。



第四章 规范性文件的评估、清理



第三十二条 市政府建立规范性文件评估制度。规范性文件实施机关应当在规范性文件实施一年后的三个月内对规范性文件进行评估，并将评估意见报政府法制机构。

第三十三条 规范性文件评估的主要内容是：

（一）实施规范性文件的合法性、必要性、可行性；

（二）实施规范性文件是否达到了制定目的，是否实现了制度设计的预期管理效果和作用；

（三）实施规范性文件过程中存在的问题；

（四）对规范性文件是否保留、废止或者作进一步修改完善提出意见。

第三十四条 市政府建立规范性文件定期清理制度。规范性文件制定机关每5年对规范性文件进行清理，清理工作由制定机关的法制机构负责。

第三十五条 法制机构对有下列情形之一的规范性文件，依法提出“拟废止”或“拟修改”的意见：

（一）内容不适应形势发展和公共管理需要，不利于经济社会发展的，予以废止；

（二）主要内容与现行法律、法规、规章和有关政策规定相抵触的，或者已被新的法律、法规、规章和规范性文件所代替的，予以废止；

（三）文件调整对象已消失的，予以废止；

（四）文件的个别条款与现行法律、法规、规章和有关政策的规定不一致的，予以修改；

（五）其他依法应当予以废止或修改的情形。

第三十六条 规范性文件制定机关的法制机构，应当将拟废止或拟修改的规范性文件按规定程序报送同级行政机关，经审查批准后予以废止或修改，并向社会公布。



第五章 法律责任



第三十七条 有下列情形之一的，可视具体情况责令限期改正或通报批评；情节严重的，按照有关规定对单位负责人和直接责任人给予行政处分：

（一）擅自为本部门设立职权或者擅自为行政相对人设立权利义务的；

（二）未经审核批准或联合发文，擅自发布涉及其他行政主管部门职权的规范性文件的；

（三）违反法定程序制定、修改或者废止规范性文件的；

（四）未按规定报送备案规范性文件的；

（五）未按规定公布规范性文件的；

（六）其他违反本办法的。

对前款行为的处理，如属责令限期改正或通报批评的，由本级政府法制机构直接处理；如属行政处分的，由政府法制机构提出处理意见，报本级政府决定。



第六章 附 则

第三十八条 市政府实行规范性文件半年通报制度。市政府法制机构于每年7月和次年1月分别对规范性文件的报备情况和审查情况进行通报。

第三十九条 各县区政府、市政府各工作部门、直属机构可以根据本办法，结合实际情况，制定实施细则。

第四十条 本办法自公布之日起30日后施行。2006年6月26日由市人民政府办公室发布的《汉中市人民政府规范性文件制定程序办法（试行）》同时废止。