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预防安全生产领域渎职犯罪的对策思考

蔡仕强 黄国雄


　　近年来，社会各经济主体之间的竞争压力越来越大，一些人为谋取暴利铤而走险，违规操作、盲目生产、忽视安全，致使各种安全生产责任事故频频发生，给国家和人民的生命财产造成重大损失。究其原因，很大程度上与负有安全生产监督管理职责的一些国家机关工作人员工作严重不负责任，尤其是个别党政干部、行政执法人员受利益驱使玩忽职守、滥用职权等有着直接关系。作为国家法律监督机关的人民检察院，特别是肩负立案查办重大生产安全责任事故所涉渎职等职务犯罪重任的反渎职侵权部门，如何发挥职能作用，更好地打击和预防安全生产领域渎职犯罪，深入推进“三项重点工作”，责无旁贷，迫在眉睫。笔者所在的五华县检察院组织人力到部分行政执法单位和乡镇深入调研，试图对安全生产领域渎职犯罪的特点、原因有一个更清晰的了解，更好地思考预防对策。
　　一、当前安全生产领域渎职犯罪案件的特点
　　1、发案领域比较广。民爆物品与烟花爆竹、道路交通、煤矿、非煤矿山、建筑、危险化学品、消防、旅游、特种设备、学校和电力等领域均有发案。在我县，非煤矿山生产、烟花爆竹及民用爆炸器材监管、消防及公共安全管理领域的渎职犯罪是多发地带。2008年至今，我院共初查此类案件6件6人。
　　2、不作为犯罪突出。个别国家机关工作人员责任心不强，工作要求不严，日常工作督促不够，对现场检查不及时，所以对存在的安全隐患不能及时发现和排除，导致出现责任事故。如某镇出现非法偷采钨矿，造成1死1伤的严重事故。自该非法矿场开采以来，该镇分管国土资源的副镇长钟某和国土所长田某严重不负责，不认真履行职责，从未组织人力进行巡查，未能发现其偷采行为，致使酿成大祸，造成人员伤亡。我院以宗玩忽职守罪立案查处了钟某、田某2人。
　　3、社会危害性大。安全生产领域渎职犯罪造成的犯罪后果除了财产损失之外还有常有人员伤亡现象发生，影响面之广、程度之深都远远超过在其他领域发生的渎职犯罪。安全生产领域无疑成为了渎职犯罪的重灾区。广东近5年共立案侦查包括安全生产领域渎职犯罪在内的案件1590件1729人，为国家和集体挽回经济损失近12亿元。这些数字表明，包括安全生产领域渎职犯罪在内的渎职犯罪给国家和人民所带来的经济损失远远大于贪污贿赂犯罪和其他犯罪所带来的经济损失。另一方面，官员的违法犯罪对法治的破坏比普通百姓违法犯罪要更为严重，甚至部分渎职犯罪涉及权钱交易，尤其是徇私舞弊、滥用职权犯罪大多与贿赂犯罪交织在一起。而且很多官员本身就是执法者和司法者，知法犯法，后患无穷。
　　4、查处工作普遍存在“三难一大”的问题。“发现难、取证难、处理难、阻力大”，成为制约反渎职侵权工作的突出问题。社会公众特别是一些领导干部对包括安全生产领域渎职犯罪在内的渎职侵权犯罪的危害性认识不足，导致此类案件线索来源缺乏；而渎职侵权案件在刑法构成上多属于结果犯，只有发生特定结果后，司法力量才能介入，这种滞后性往往造成一些证据已经灭失，犯罪现场已遭破坏，取证难度极大；由于此类犯罪主体为国家机关工作人员，社会关系复杂，而且一部分犯罪属于过失犯，容易引起周围领导和同事的同情，因此办案阻力大，处理难。尤其是重大责任事故中相关法律规定确定官员的责任比较抽象，存在“危害后果难以认定”的问题。加上官本位、官民不平等的传统思想的作祟，社会对渎职侵权行为有一定的容忍度，时间久了犯事者容易得到人们的宽恕和原谅。以上种种因素导致包括安全生产领域渎职犯罪在内的渎职侵权犯罪难以得到处理，很多渎职侵权官员最后往往被给予党纪或政纪处分，被判处免刑或适用缓刑，真正被判实刑的较少。
　　二、安全生产领域渎职犯罪发生的原因
　　1、认识不到位。一是有些领导干部对安全生产领域渎职犯罪的危害性认识不到位，重视不够。“不把渎职当违法，不把渎职当犯罪”，认为只要不牟私利、不揣腰包，就不应以犯罪论处，甚至为嫌疑人公开说情、偏袒庇护，此种“口袋为界论”给检察机关反渎侦查工作带来难度。二是安全生产意识不到位。一些企业在贯彻执行安全生产方针政策、法律法规时不认真、不负责，意识淡漠，思想麻痹，安全隐患多，导致监管人员心有余而力不足，安全生产事故时有发生。
　　2、监管不到位。部分负有安全监管责任的国家机关工作人员责任意识淡漠，没有真正树立“安全第一”意识，各项规章制度更多是写在纸上，挂在口头上，落实不到行动上。安全检查流于形式，即便对在检查中发现的安全隐患，也只是以口头或书面形式责令整改，没有对整改情况跟踪监督，更没有采取果断措施消除安全隐患。如某镇主管安全生产的领导对某石场已发生过的安全事故视而不见，对县安监局给该石场下达的责令停产整改通知书督促执行不力。企业整改不彻底，一意孤行违规作业，导致采石工曾某在剥离石场表土时，由于没有安全保护措施，误踩松石，造成连人带泥石一起从高处坠落，经抢救无效死亡。
　　3、管理上存在有法不依，执法不严的情况。部分地区地方保护主义有所抬头，明知企业在安全生产设置上有一定问题，有的甚至是不具备安全生产条件，非法生产。但受经济利益的驱使，有关部门不去明令禁止关停，采取不闻不问的态度，造成了地方政府在安全管理上软弱无力。甚至有的受金钱等利益诱惑，沦落为犯罪分子的“保护伞”， 部分渎职犯罪涉及权钱交易，尤其是徇私舞弊、滥用职权犯罪大多与贿赂犯罪交织在一起。如某镇村民张某在其表兄弟家里配制火药准备非法生产爆竹时发生爆炸，造成张某1人当场死亡，部分房层倒塌。张某生产爆竹的作坊非法在政府的眼皮底下存在多年，作为该镇主管安全生产的张某章对此却一无所知，一次都没有到该村巡查，事故发生后，我院对张某章涉嫌玩忽职守的案件进行立案侦查。
　　4、人力、财力、物力投入不足。一是部分企业惨淡经营，特别是小型企业，安全经费长期投入不足，安全生产设施设备落后，部分企业对陈旧的厂房、设备，落后的生产工艺的维护更新不及时，存在一定的事故隐患。二是部分企业对从业人员安全技能培训不到位，高风险、重体力劳动行业和领域违章指挥、违规作业、违反劳动纪律现象突出。三是基层安监力量不足，如我县16个镇虽然都设有安监办，但人员几乎都是兼职的，人数少，没经费，没补助，没专业技术，仅去年至今，16位安监办主任就有8人辞职不干。
　　5、部门配合、联合执法机制不健全。一是合执法机制尚未建立健全。各相关部门互相之间没有制约关系，遇到关键问题只能通过协调。二是联合执法部门配合不够。目前安全生产联合执法，各相关部门之间没有建立稳固的协作关系，大多是在需要联合执法时临时联系，致使各执法环节不能有效地衔接，“执法链”上的漏洞给不法分子以可乘之机。三是联合执法覆盖面不广。由于联合执法参与人员都是从各执法单位临时抽调组成的，他们在联合执法行动中还要承担本部门的一些工作，往往精力和时间都无法满足联合执法的要求。同时由于经费、车辆紧张等方面的问题，致使大部分执法行动持续时间都不会很长，监管的覆盖面仅是冰山一角，特别是对偏远乡镇的一些违法行为，往往便成联合执法的空白。
　　三、预防安全生产领域渎职犯罪的对策建议
　　安全生产领域渎职犯罪引发了一系列的社会矛盾，一些人因对安全事故和安全责任人的处理结果不满而频频上访，甚至做出一些不理智的行动。笔者认为，从“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作出发，必须从如下几方面着手预防安全生产领域渎职犯罪：
　　1、深入开展安全生产宣传教育工作，提高对安全生产监管的认识。各级政府、各相关部门要进一步提高对安全生产监管的认识，从维护社会稳定、促进经济发展的大局出发，从维护党和政府形象出发，把安全生产工作放在突出位置，加强领导，落实责任，强化措施，确保安全。在责任追究问题上，实事求是，不诿过，不护短，及时处理，公开曝光，让人民群众看到党和政府惩治腐败的坚定决心和坚决行动，真正把责任追究落到实处。笔者认为，目前广东在梅州试点实行的“一岗双责”制的做法很好，党委和单位“一把手”也应承担相应的安全生产责任，不能只要求政府和单位分管领导单方面承担责任。
　　2、建立和完善执法无缝衔接机制。要继续深入贯彻《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》，加强与有关行政执法机关的协调配合，加强与事故调查组的协调配合，进一步理顺检察机关的检察调查与行政调查的关系，共同做好重大责任事故调查处理工作。从目前情况来看，很多事故发生后，行政机关都能在第一时间通知检察机关介入事故调查，为拓宽线索来源渠道提供了有力的制度保障。但是，仍有一些地区和部门，在发生重大安全生产责任事故后，检察机关没能在第一时间介入调查工作中去。因此，检察机关要进一步加强与行政机关的紧密联系，建立健全事故通报、案件线索移送和案件信息共享制度，紧紧依靠行政执法机关的支持和配合，发现和查办隐藏在重大安全生产责任事故背后的国家机关工作人员渎职等职务犯罪。更要积极建立起快速的事故调查反应机制，在接到事故信息后能实现反应迅速、及时介入重大责任事故调查。
　　3、充分发挥法律监督职能作用，进一步严肃查办重大生产安全责任事故涉及的职务犯罪。检察机关要充分发挥检察职能作用，严厉打击安全生产领域刑事犯罪和与之相关联的职务犯罪，坚决遏制重大安全生产事故的发生。检察机关在查办重大生产安全责任事故犯罪中要坚持两个拳头出击：一只拳头严厉打击重大生产安全事故刑事犯罪，一只拳头严肃惩治打击重大生产安全责任事故所涉的渎职等职务犯罪。要把反渎职侵权工作纳入深入推进三项重点工作的总体格局，始终为社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法服务，突出重点，进一步加大工作力度，集中精力查办大案要案，提高办案质量和效率。要增强大局意识、机遇意识、忧患意识、责任意识，认清形势，把握规律，主动出击，通过依法办案和积极预防，有效化解各种社会矛盾，及时发现和促进解决引发矛盾的源头性问题。要通过以案件剖析、预防咨询、检察建议等形式，帮助发案单位建章立制，促进社会管理创新。要通过开展法治宣传、警示教育等活动，教育引导国家机关工作人员强化责任意识和法治意识，帮助督促司法人员、行政执法人员公正廉洁执法。
　　4、形成工作合力，坚持综合治理。安全生产事关人民生命和财产安全，事关社会稳定和经济发展。整顿和规范安全生产秩序，营造安全的生产环境，仅靠行政机关不行，仅靠司法机关也不行，需要政府职能部门与司法机关的通力合作。各乡镇、相关部门必须互相协调，形成联合执法机制，努力构建党委、政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众参与监督，全社会广泛支持，社会齐抓共管的安全生产工作格局。就司法机关而言，一是司法部门要与行政监管部门形成工作合力，健全行政监管制度、行政与司法的协作、移送制度和检察监督制度；二是公安、检察、法院要形成司法合力，统一执法思想和执法标准，加大司法打击力度；三是检察机关要主动了解社情民意，对那些影响和破坏科学发展的突出问题，要积极向党委政府提出有针对性的检察建议，当好参谋助手与法律顾问，为安全生产营造良好的法治环境，推动经济社会的科学发展。 　　
　　5、提高执法水平，促进严格执法。要尽快完善安全生产行政执法体制，建立监督管理体系，健全省（市）、县、乡（镇）、行政村和生产经营单位的安全生产机构，改善安全生产监督管理的薄弱状况。首先，加强对生产经营单位教育。安全生产监督管理部门要开展经常性的宣传教育，各相关部门要给予密切配合，督促生产经营单位或事故单位搞好制度建设，保障《安全生产法》的正确实施，从源头上预防渎职犯罪。其次，要抓好对负有安全生产监管职责的执法监管人员的教育。特别是有关的领导干部、安全监督、监察执法人员的安全生产业务和法制宣传，促其认真学习，树立责任行政的观念，提高严格执法的自觉性，杜绝不作为或乱行为。最后，要加大媒体宣传力度，将重大责任事故犯罪及其背后的渎职犯罪的责任追究和处理情况通过新闻媒体公之于众，在全社会形成一种“遵纪守法，依法行政”的社会氛围，有效地防止和减少安全生产领域渎职犯罪的发生。


五华县检察院 蔡仕强 黄国雄
天津市政府


批转市建委制订的《天津市外商投资开发经营成片土地管理暂行办法》
天津市政府


通知
各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
市人民政府同意市建委制订的《天津市外商投资开发经营成片土地管理暂行办法》，现转发给你们，望遵照执行。

天津市外商投资开发经营成片土地管理暂行办法
第一条 为了吸引外商投资从事土地成片开发经营（以下简称成片开发），发展外向型经济，根据《中华人民共和国外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》（国务院56号令），结合我市实际情况，制订本办法。
第二条 成片开发是指在依法取得出让的国有土地使用权后，按照规划对土地进行综合性的开发建设，包括平整场地、供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施建设，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权、经营公用事业的活动；或者进一步建设通用工
业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等，并对这些建筑物从事转让或出租的经营活动。
成片开发应确定明确的开发目标，有意向明确的利用开发后土地的建设项目。
第三条 吸收外商投资进行成片开发的项目，按照市、区（县）分工权限，分别由市建委会同市土地、规划、房管等有关部门或由区（县）人民政府土地管理部门组织编制成片开发项目建议书（或初步可行性研究报告，下同），按管理权限报批。
外资企业新开发的项目在实施前，应报市计委纳入利用外资计划，以平衡安排利用外资和固定资产投资规模。
第四条 成片开发应分别依照《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》和天津市的有关规定，成立从事开发经营的中外合资经营企业、中外合作经营企业或外资企业（以下简称开发企业）。
经营房地产开发的开发企业必须有与开发规模相适应的注册资金方可核准登记。
开发企业受中华人民共和国法律的管辖和保护，其一切活动应遵守中华人民共和国和天津市的法律、法规和规章。
开发企业依法自主经营管理，但在其开发区域内没有行政管理权。开发企业与其开发区域内的其他企业的关系是商务关系。
第五条 国有土地使用权出让后，其地下资源和埋藏物仍属于国家所有。如需开发利用，应依照我国有关法律、法规和规章办理。
第六条 开发企业应编制成片开发规划或者可行性研究报告，确定开发建设的总目标、分期目标、实施开发的具体内容和要求，以及开发后土地利用方案等。成片开发规划报市人民政府审批。由市建委就实施有关公用设施建设和经营，组织有关主管部门予以协调。
第七条 开发区域的各项开发建设必须符合我市规划要求，服从规划管理。
开发区域的各项建设，必须符合国家环境保护的法律、法规、规章和标准。
第八条 开发企业必须在实施成片开发规划并达到出让国有土地使用权合同规定的条件后，方可转让国有土地使用权。开发企业未按照出让国有土地使用权合同规定的条件和成片开发规划的要求投资开发土地的，不得转让国有土地使用权。
开发企业和其他企业转让国有土地使用权或抵押国有土地使用权，以及国有土地使用权终止，应依照中华人民共和国和天津市有关的法律、法规和规章办理。
第九条 开发企业可以吸引投资者到开发区域投资，受让国有土地使用权，举办企业。外商投资企业应分别依照《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》和天津市有关法规、规章的规定成立。
在开发区域举办企业，应符合我国有关投资产业政策的要求。本市鼓励举办先进技术企业和产品出口企业。
第十条 开发区域的邮电通信事业，由邮电部门统一规划、建设与经营。也可以经市邮电主管部门批准，由开发企业投资建设，或者开发企业与邮电部门合资建设通信设施，建成后移交邮电部门经营，并根据双方签订的合同，对开发企业给予经济补偿。
第十一条 开发企业投资建设区域内自备电站、热力站、水厂等生产性公用设施的，可以经营开发区域内的供电、供水、供热等业务，也可以交市公用事业的企业经营，公用设施能力有富余，需要供应区域外或者需要与区域外设施联网运行的，开发企业应与市公用事业的企业按国家有
关规定签订合同，按合同规定的条件经营。
开发区域接引区域外水、电等资源的，由市公用事业的企业经营。
第十二条 开发区域地块范围涉及我市海岸港湾的，岸线要服从国家统一规划和管理。开发企业可以按照我国交通主管部门的统一规划，建设和经营专用港区和码头。
第十三条 开发区域内不得从事中华人民共和国和天津市的法律、法规和规章禁止的经营活动和社会活动。
第十四条 在开发区域内举办出口加工企业，在进出口管理、海关管理等方面要按我国有关规定办理。
第十五条 开发区域的海关管理、行政管理、口岸管理、司法管理等，分别由我国有关主管部门、市人民政府和有管辖权的司法机关组织实施。
第十六条 香港、澳门、台湾地区的公司、企业和其他经济组织或者个人投资从事成片开发，参照本办法执行。
第十七条 本办法由市城乡建设委员会负责解释。
第十八条 本办法自发布之日起施行。




1992年5月30日