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论主犯的认定与评价/袁建伟

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 02:25:20  浏览:8871   来源:法律资料网
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  内容提要: 依据我国刑法规定,认定主犯的关键在于主要作用的评价。要注重从客观上进行判断,一是要重视共同犯罪意思的形成在共同犯罪中的作用。没有实行犯的犯罪决意以及基于此决意的实行行为,就没有共同犯罪。二是要重视共同犯罪过程中对犯罪行为以及犯罪过程的支配,重视犯罪行为对犯罪结果的因果作用。同时,要以共犯人的行为表现与分工为基础,把行为人的分工和在共同犯罪中的作用联系起来,融合分工分类法和作用分类法的优势。


  主犯作为共同犯罪人的种类之一,是共同犯罪的主要实施者,也是共同犯罪的刑事责任的主要承担者,是社会危害性和人身危险性最大的共同犯罪人。与主犯在共同犯罪中的重要地位相比,我国刑法理论对主犯的研究还比较薄弱,尤其是对主犯的认定并没有展开深入的探讨,直接影响司法实践的发展与司法水平的提升。基于这种考虑,本文从考察国外刑法关于主犯(正犯)的认定着手,对我国刑法中主犯的认定进行探讨,借以推动主犯理论以及司法实践的发展与完善。
  一、国外刑法认定主犯的标准与学说
  (一)大陆法系国家刑法区分正犯与共犯的标准与学说
  在大陆法系刑法中,正犯是共同犯罪中的主要角色,与我国刑法中的主犯非常相似。与正犯相对应的共犯,包括教唆犯和帮助犯(从犯)。正犯与共犯的区分,对我们界定主犯具有重要的参考意义。如何区分正犯与共犯,在大陆法系刑法理论中主要有以下学说:
  1.主观理论
  主观理论以因果关系理论中的条件说为基础,认为对结果设定条件的人,都是对结果设定原因的人,所有的条件都是原因,所有的条件均属等价,故从因果关系的角度来看,不可能区分正犯与共犯,只能从行为人的主观方面寻求二者的区别。其中,目的说认为,为了实现自己的目的或者为了自己的利益而实施行为的,是正犯;为了实现他人的目的或者为了他人的利益而实施行为的,是共犯。故意说认为,以自己行为的意思而实施犯罪行为的,是正犯;以加担行为的意思而实施行为的,是共犯。
  主观理论重视正犯的主观意思内容对犯罪行为的影响,应当说有一定的意义。但是,这一学说存在明显的缺陷,忽视了刑法明文规定的犯罪构成要件多是从客观方面加以描述与界定,与犯罪构成要件的结构原则不相符合。因此,主观理论的观点并不可取[1]。
  2.客观理论
  客观说分为形式客观说与实质客观说。形式的客观说认为,正犯是指自己实行一部分或全部符合构成要件行为之人;共犯是指经由教唆行为、帮助行为对正犯的实行行为进行加担,参与实现不法构成要件之人。这一理论面临的最大难题是无法解释间接正犯,因为间接正犯居于幕后,在形式客观层面上无法将其幕后利用行为工具的行为,评价为正犯的构成要件该当行为。实质的客观说是为了克服形式的客观说的不足而产生的学说。实质的客观说认为,形式的客观说一方面强调构成要件所具有的定型性,另一方面又扩张构成要件,或者从整体上认定构成要件符合性,这是自相矛盾的,而且使构成要件的定型性丧失意义。因此,应当用实质的观点即行为的危险性以及行为与结果之间因果关系的方式与程度考察正犯与共犯的区别。其中,重要作用说认为,从实质上看,对结果的发生起重要作用的就是正犯,反之则是共犯。必要性说认为,对于犯罪事实属于不可或缺的加功者,就是正犯,其余皆是共犯[2]316-318。
  3.犯罪事实支配理论
  犯罪事实支配理论认为,正犯系犯罪事实的核心角色或者关键人物,引领、支配整个犯罪事实的进程,而共犯则是边缘角色或者次要人物,对犯罪事实进程并不具有支配性,而只是参与犯罪的进程。正犯对犯罪事实的支配主要包括三种情形:一是作为行为支配的直接正犯。亲自实施某种构成要件行为之人,能够独立地、自由地支配犯罪事实,毫无例外地是正犯。二是作为意志支配的间接正犯。通过利用他人(构成要件行为中介者)并将其工具化(用作“工具”)而间接(作为“幕后者”)支配事件过程的方式,让他人为自己的目标出力,以实现不法之构成要件。三是作为功能性犯罪事实支配的共同正犯。共同正犯是通过分工实施而实现构成要件。共同正犯的支配来自于其在实施中的功能,他承担了对实现犯罪计划而言是实质性的,并且通过其实施的部分构成要件行为而使其对整体事件的支配成为可能的任务。譬如,甲制定犯罪计划,邀请乙参加并具体实施,乙同意的话,就形成了共同的犯罪计划。即使后来甲并没有具体实施犯罪实行行为,也应当作为正犯对待[3]。
  综览大陆法系区分正犯与共犯的各种学说,对于正犯的判断,形式上的犯罪构成要件该当性的评价具有重要意义,但越来越重视行为人在共同犯罪中的作用可以说是一个趋势,重要作用说与犯罪事实支配理论现在分别是日本与德国刑法理论的通说就是明证。正如有的学者所言,根据行为控制理论,正犯成立的关键不在于行为人多大程度上直接通过自己的行为实现了该犯罪的全部构成要件,而在于他的行为对于犯罪构成要件的全部实现是否产生了决定性或重大的作用。在这个意义上,普通法系在理论上将共犯分为主犯(principal offenders)与从犯(secondary parties)两类是行为控制理论更为逻辑的结论[4]。
  (二)英美法系国家刑法区分主犯与从犯的标准与学说
  在英美法系国家,认定主犯的标准随着立法的变化也不断发展。在上世纪60年代以前,通行普通法中的四分法,把共同犯罪人分为一级主犯、二级主犯、事前从犯与事后从犯。这里的一级主犯与我国刑法中的实行犯类似,是指自己实行或者假手第三人实行犯罪行为的人。二级主犯是指在犯罪现场帮助和教唆一级主犯的犯罪人。“在犯罪现场”的要求,是其与事前从犯最大的区别。在英国,《1967年刑事法令》(Criminal Law Act 1967)颁布后,英国刑法直接将共同犯罪人分为两类:主犯(Principal)和从犯(Accessory)。所谓主犯,即原普通法上的一级主犯,是指犯罪行为的直接实施者,其行为产生犯罪结果的共同犯罪人[5]。在美国,自20世纪60年代开始,以《模范刑法典》为里程碑,打了传统的共犯承担责任的从属方式,采取了共犯独立原则,把共同犯罪人分为实行犯(perpetrator,普通法上的一级主犯)和同谋犯(accomplices,普通法上的二级主犯与事前从犯),而不再用主犯(principal)和从犯(accessory)这类字样。《联邦刑法》于1976年废除了主犯与从犯的区分,规定:“凡实行犯罪或帮助、唆使、引诱、促使、要求他人犯罪的,都按主犯处罚”{1}。
  从英美刑法的现状可以看出,他们的主犯概念非常类似于我国刑法中的实行犯,是指实行具体的犯罪行为并导致犯罪结果产生的共同犯罪人。这里需要注意的是,在英美法系国家,主犯的认定标准在于行为人是否实施了具体的犯罪行为,同时,也要注意主犯在共同犯罪中的地位,刑法理论一般认为,主犯是共同犯罪中的关键角色,在共同犯罪中具有重要的法律地位。正如有学者指出,一级主犯是实际的犯罪者,其犯罪动机是导致犯罪行为发生的最终的可责的精神原因[6]。
  二、我国刑法认定主犯的标准与学说
  我国刑法第26条第1款规定:“组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的或者在共同犯罪中起主要作用的,是主犯。”学界基于这一规定,各自展开了对主犯的阐述,归纳起来主要有以下几种观点:
  第一种认为,主犯分为两种:犯罪集团的首要分子和其他在共同犯罪中起主要作用的犯罪分子,后者相对于犯罪集团的首要分子,又称为其他主犯或首要分子以外的主犯,具体包括在犯罪集团中起主要作用的犯罪分子、在一般共同犯罪中起主要作用的犯罪分子以及在聚众犯罪中起主要作用的犯罪分子。具体表现为在犯罪集团中特别卖力地进行犯罪活动,或者在犯罪集团中直接实行犯罪、罪行重大,或者在共同犯罪中直接造成严重危害后果[7]。这也是我国通说的观点。
  第二种认为,主犯包括两类:一是组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的犯罪分子;二是其他在共同犯罪中起主要作用的犯罪分子。其中,组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的犯罪分子,就是犯罪集团的首要分子;在共同犯罪中起主要作用的犯罪分子,是指除犯罪集团的首要分子以外的在共同犯罪中对共同犯罪的形成、实施与完成起决定或重要作用的犯罪分子。犯罪分子是否起主要作用,应从主客观方面进行综合判断:一方面要考察犯罪分子对共同犯罪故意的形成起何种作用;另一方面要分析犯罪分子实施了哪些具体犯罪行为,对结果的发生起什么作用[2]356-357。
  第三种认为,我国刑法对共同犯罪人的分类,是以犯罪分子在共同犯罪中的作用为主要标准的,同时涵括了在共同犯罪中的分工情况,主犯也是如此。根据我国刑法的规定,组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的组织犯是主犯的一种,除此以外,在共同犯罪中起主要作用的是主犯。而且,组织犯虽然是按分工分类的结果,但分工与作用并非毫无关系。在一定情况下,分工情况反映着犯罪分子在共同犯罪中的作用。以组织犯为例,他在集团犯罪中的分工是进行组织、领导,这种分工就表明他在共同犯罪中必然起主要作用。因此,我国刑法将组织犯归入主犯,纳入以犯罪分子在共同犯罪中的作用为标准的分类体系,是完全正确的,即我国刑法关于共犯人的分类仍然是以犯罪分子在共同犯罪中的作用为标准衡量的结果。由此可以得出结论,在共同犯罪中起主要作用,是主犯的本质特征[8]。
  第四种观点主要从具体评价“主要作用”着手,譬如有学者认为共同犯罪中各共犯的行为构成一个整体,共同导致共同犯罪结果。对结果的原因力的大小是判断共犯主从的惟一标准,也是决定各共犯刑事责任的标准[9]。还有学者认为,行为人在共同犯罪中所起作用的大小,是区分主从犯的唯一标准,具体的衡量因素是行为人在共同犯罪中所处的地位、实际参与程度、对危害结果的原因力的大小、对赃物的控制程度等等[10]。
  综览上述观点,笔者认为各自都具有相当的合理性,体现了学界在主犯界定方面的努力。第一种观点从我国刑法关于主犯的规定出发,明确了主犯的两种类型,并列举了司法实践中一些常见的主犯类型,对认定主犯具有一定的帮助。但是这种列举很明显是难以穷尽的,而且,在评价主犯时并没有对主要作用做出明确的阐释,因此,尽管这种观点是我国的通说,但实际上合理性最小。相对来说,第二、三、四种观点具有更大的合理性。第二种提出要从主客观两个方面评价和判断主要作用;第三种观点认为主要作用的评价离不开共犯人的分工,在一定情况下,分工反映着犯罪分子在共同犯罪中的作用;第四种观点认为要把主要作用具体化,不同共犯人的犯罪行为对结果的原因力大小是判断主犯的唯一标准。
  三、主要作用的评价路径
  在借鉴国外刑法认定主犯(正犯)的有益经验的基础上,笔者认为,认定主犯的关键是主要作用的评价,具体来说,要注重从客观上进行判断:一是要重视共同犯罪意思的形成在共同犯罪中的作用。没有实行犯的犯罪决意以及基于此决意的实行行为,就没有共同犯罪。二是要重视共同犯罪过程中对犯罪行为以及犯罪过程的支配,重视犯罪行为对犯罪结果的因果作用。同时,要以共犯人的行为表现与分工为基础,把行为人的分工和在共同犯罪中的作用联系起来,融合分工分类法和作用分类法的优势。
  第一,要正确认识“主要作用”的含义。所谓作用,是指一事物对另一事物产生的影响以及效果。这种影响和效果应当是一种客观上的判断{2},具体到主犯的作用,主要包括两点:一是主犯行为对犯罪结果以及犯罪目的实现的因果作用,二是主犯对犯罪过程的影响,对其他犯罪人的影响。我国刑法理论认为,共同犯罪的因果关系具有双重性,即整体性和独立性。所谓整体性,是指所有共犯的行为看作一个整体,这个整体与共同结果之间的因果关系,称为大的因果关系。所谓独立性,是指每个共犯各自的行为与所产生的结果之间的因果关系,即小因果关系,既具有独立性,又是大因果关系的一部分,而具有整体性[11]。这些小的因果关系都是犯罪结果发生的原因,但是它们的作用力并不是等同的,而是有大小之分的,这种作用力的大小就是我们区分主犯与从犯的根据。作用力大的,就说明在共同犯罪中起主要作用,应当作为主犯对待;作用力小的,就说明在共同犯罪中起次要作用,应当作为从犯对待。日本刑法学家牧野英一指出,因果关系适用于共同犯罪,表现为两种情况:一是因果关系的延长,二是因果关系的扩张。教唆犯教唆他人犯罪,从犯帮助他人犯罪,其因果关系的特点是:教唆行为、帮助行为是因,他人产生犯意或便于实施犯罪是果;他人实施犯罪是因,犯罪结果发生是果。其因果关系表现为延长的形式。数人共同实行犯罪,其因果关系的特点是:数人的共同实行行为是因,犯罪结果是果。即使只是其中一人的行为造成犯罪结果发生,数人的共同实行行为都是造成犯罪结果的原因。其因果关系表现为扩张的形式{3}。牧野英一的论证并没有明确教唆犯、帮助犯和正犯(实行犯)原因的等级,但是,从共同犯罪分工的角度来看,实行犯的实行行为直接导致犯罪结果的发生;教唆犯以及帮助犯都是通过实行犯来施加影响的。既然如此,从原因力上讲,实行犯是犯罪结果产生的主要原因应当说是没什么可以怀疑的,既然是主要原因,当然对实行犯就应当作为主犯看待。教唆犯是教唆他人犯罪的人,即让他人产生犯意进而实施犯罪。在教唆实行犯的场合,教唆犯可以说是共同犯罪的发起者,是产生犯罪结果和实现犯罪目的的主要原因,也应当作为主犯看待。这也是我国刑法理论一般把教唆犯作为主犯看待的原因。在组织犯的场合,组织犯组织、领导、策划或者指挥共同犯罪的实施,当然是犯罪结果产生以及犯罪目的实现的主要原因,应当作为主犯看待。而帮助犯既不是共同犯罪的发起者,也不是犯罪结果和犯罪目的的实现者,它只是为犯罪结果的实现提供了一定的便利条件,可以说在共同犯罪中起的只是一种次要作用,应当作为从犯对待。
  第二,要注意领会刑法关于主犯的规定。我国刑法第26条第一款规定:“组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的或者在共同犯罪中起主要作用的,是主犯。”刑法第29条规定:“教唆他人犯罪的,应当按照他在共同犯罪中的作用处罚。”通说认为,我国刑法对共犯人的划分采取了混合分类法,即以作用分类法为主,兼采分工分类法。而且,在评价主要作用时,共犯人的分工与作用并非没有关系。在一定情况下,分工情况反映了行为人在共同犯罪中的作用。以组织犯为例,他在犯罪集团中的分工是组织、领导,这种分工就表明他在共同犯罪中必然起着主要作用。因此,我国刑法将组织犯归入主犯,纳入以行为人在共同犯罪中的作用为标准的分类体系,是完全正确的。刑法典明确规定把组织犯作为主犯看待,是以行为人在共同犯罪中的作用为标准划分共犯人种类的立法体现。
  第三,要注意借鉴国外区分主犯(正犯)与从犯标准的合理因素。在外国刑法中,与我国主犯类似的共犯人种类有大陆法系的正犯与英美法系的主犯概念。与我国界定主犯的“主要作用”标准不同,外国刑法在把握正犯与主犯概念时,主要是从共同犯罪人的分工或行为表现着手的。譬如,在欧陆刑法中,正犯是按照共同犯罪人的分工或者行为的表现形式所做的划分,与教唆犯、帮助犯(从犯)相对应。在英美法系国家,主犯(一级主犯)是指实施具体的犯罪行为,并且直接导致危害结果产生的人。这种把握主犯或正犯的好处非常明显,能够容易判断主犯或正犯,满足罪刑法定原则的要求。而且,在正犯与主犯概念发展的过程中,考虑到从形式上把握正犯与主犯不利于量刑的不足以及国民将正犯作为最恶劣的犯罪形态的法感情,德、日等国放弃了严格的形式的客观说,日益根据犯罪人在共同犯罪中的作用大小划分正犯的范围,吸收了作用分类有利于量刑的优势。在德国,重视行为的“支配作用”的评价;在日本,重视行为“重要作用”的把握{4}。在英国和美国,尽管有取消区分主、从犯的趋势,譬如美国《联邦刑法》于1976年废除了主犯与从犯的区分,规定:“凡实行犯罪或帮助、唆使、引诱、促使、要求他人犯罪的,都按主犯处罚。”但是,实行犯(perpetrator)仍然被看作共同犯罪的核心角色。综上,笔者认为,在把握“主要作用”的标准来认定主犯时,我们应当借鉴国外刑法的合理内容,要注重对于犯罪行为方式的评价,重视实行犯在共同犯罪中的地位,融合作用分类法和分工分类法在评价共同犯罪人中的优势。

  【注释】
  作者简介:袁建伟(1979-),男,安徽涡阳人,讲师,法学博士,从事中国刑法学研究;杨开江(1965-),男,安徽蚌埠人,副检察长,法学博士,从事中国刑法学研究。
  {1}参见储槐植著:《美国刑法》,北京大学出版社1996年版,第101页。帮助者和唆使者按照主犯处罚,其中心意思就是他们的刑事责任不从属于实行者(传统意义上的主犯),既然在责任上是独立的,当然就无须再区分主从,都按主要者处罚。
  {2}笔者认为,在这方面,一定要注意清除“主客观相统一原则”理解上的误区。刑法上的主观应当是行为人主观的心理态度及其内容,犯意的形成并非是主观方面的内容,而是一种客观事实。譬如说,教唆犯唆使他人产生犯意,这其实是一种典型的客观事实,而非主观心理。当然,因为犯罪故意是主观方面的内容,因此,从主观角度方面理解故意的形成也并非不可,但是要注意具体的区别。
  {3}参见陈兴良著:《共同犯罪论》(第二版),中国人民大学出版社2006年版,第251-252页。此处需要说明的是,我国刑法第29条第2款规定,如果被教唆的人没有犯被教唆的罪,对于教唆犯,可以从轻或者减轻处罚。对于这种情形下的教唆犯,因果关系的延长理论是不适用的。通说的观点认为,这种类型下的教唆犯,实际上并未造成危害结果,或者虽然造成了危害结果,但与教唆犯的教唆行为没有因果关系。参见马克昌主编:《犯罪通论》,武汉大学出版社1999年版,第564页。通说的这种观点,可以说是一种典型的主观论罪的观念。没有危害结果或者与危害结果没有因果关系,怎么能上升到犯罪并动用刑法的程度,值得反思。
  {4}这里需要指出的是,德、日刑法的这种变化,目的是为了把某些表面上看来没有实行犯罪客观构成要件行为但又在共同犯罪中起主要作用的共犯人纳入到正犯的范围里面,而不是否定实行犯罪客观构成要件行为的重要意义。也就是说,从形式上判断,如果一个犯罪人实施了犯罪客观构成要件的行为,仍然应当作为正犯看待。具体到我国刑法,实行犯无论如何都应当作为主犯对待。

  【参考文献】
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关于印发《关于加强专业技术人员继续教育工作的意见》的通知

人事部 教育部 科学技术部等


关于印发《关于加强专业技术人员继续教育工作的意见》的通知

国人部发〔2007〕96号


各省、自治区、直辖市及副省级市人事厅(局)、教育厅(局)、科技厅(委、局)、财政厅(局),新疆生产建设兵团人事局、教育局、科技局、财务局,国务院各部委、各直属机构人事部门:



为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》,全面加强专业技术人才队伍建设,按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》和《干部教育培训工作条例(试行)》的要求,人事部、教育部、科技部、财政部制定了《关于加强专业技术人员继续教育工作的意见》。现印发给你们,请遵照执行。



                             人 事 部

                             教 育 部

                             科学技术部

                             财 政 部

                             二○○七年六月三十日



关于加强专业技术人员

继续教育工作的意见



继续教育是提高专业技术人员创新能力和整体素质的重要途径。接受继续教育,是专业技术人员的权利和义务。加强继续教育工作,对于建设高素质、创新型的专业技术人才队伍,增强自主创新能力,建设创新型国家,具有重要作用。为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》,全面加强专业技术人才队伍建设,按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》(以下简称《规划纲要》)和《干部教育培训工作条例(试行)》的要求,现就加强专业技术人员继续教育工作提出以下意见。



一、加强专业技术人员继续教育工作的指导思想和目标任务



1、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,大力实施科教兴国战略和人才强国战略,深入贯彻落实党中央、国务院建设学习型社会、大规模培训干部、大幅度提高干部素质的要求,紧紧围绕《规划纲要》和经济社会发展的需求,以能力建设为核心,以高层次创新型专业技术人才为重点,有计划、分领域、分类别、分层次开展大规模的继续教育活动,不断提高专业技术人才队伍的创新能力和整体素质。大力提升继续教育地位,加强继续教育基础,完善继续教育制度,提高继续教育质量,不断增强继续教育的针对性、实效性和吸引力,推动继续教育事业又好又快发展。



2、目标任务。在各级党委、政府领导下,建设工作体系,形成运行机制,实现全员培训。进一步建立政府人事部门主管、业务部门实行行业管理、用人单位和施教机构为实施主体的专业技术人员继续教育工作体系;逐步形成以需求为导向,政府主导与单位自主相结合,个人履行义务与自觉自愿学习相结合,各方面积极性充分发挥的继续教育运行机制;不断加大工作力度和经费投入,逐步实现专业技术人员全员继续教育,使他们得到与科技进步、岗位要求和个人发展相适应的培养与训练,知识结构及时更新,创新能力全面提高,为实施《规划纲要》、增强我国的自主创新能力提供有力支撑。



二、以培养高层次创新型专业技术人才为重点,开展大规模的继续教育活动



3、加快实施专业技术人才知识更新工程。专业技术人才知识更新工程是列入我国国民经济和社会发展第十一个五年规划的一项重大人才培养工程。工程涉及的现代农业、现代制造、信息技术、能源技术和现代管理五大领域,与《规划纲要》明确的重点领域密切相关。各级人事部门和各领域牵头主管部门、协会要从落实“十一五”规划和《规划纲要》的高度,按照工程的总体部署,加强统筹协调,完善政策措施,狠抓项目落实,加快实施进度,确保完成培训300万名中高级专业技术人才的任务。



4、大力开展高层次创新型人才的继续教育。紧紧围绕《规划纲要》确定的重点领域及其优先主题、重大专项、前沿技术和基础研究等方面的主要任务,有针对性地开展专项继续教育,着力培养造就一批高层次创新型专业技术人才。科研、工程项目承接单位要结合实施中的重大理论、技术、工艺和管理等方面的课题,推出一批创新攻关与培养训练相结合的科目,实现项目、资金与人才培养紧密结合。配合实施“新世纪百千万人才工程” 等人才培养工程开展继续教育,“十一五”期间对工程国家级人选轮训一遍,着力培养他们的创新能力和科学精神,并通过他们的影响、辐射和带动作用,形成优秀创新团队。



5、加强专业技术人员继续教育的统筹规划和分类指导。各级人事部门要会同教育、科技等行业主管部门根据各地区、各行业领域实际,制定继续教育规划。要在调查研究的基础上,做好需求预测,确定重点领域,明确目标任务。认真分解落实各项任务,加强监督检查,解决好实施中存在的问题。



人事部门在政策上要积极支持各专业领域的继续教育,根据教育、科技、文化、卫生、农业等主要专业领域科技发展和人才队伍建设的实际,研究制定具体政策措施,分类推进继续教育工作。围绕构建社会主义和谐社会,加强社会工作人才继续教育,加快社会工作人才队伍建设,提高职业素质和专业水平。配合有关部门实施国防科技创新人才工程,加大对国防科技人才培训力度。加强哲学社会科学领域继续教育工作,遵循哲学社会科学人才的成长规律,重点培养一支德才素质好、发展潜力大的中青年专家队伍。



各级人事、教育、科技部门要适应建设学习型社会和构建终身教育体系的需要,加强统筹规划和整合资源,充分发挥高等院校、科研院所在学科综合、科研项目和人才汇聚等方面的优势,积极利用现代信息手段,大力发展现代远程教育,形成开放式的继续教育网络,为专业技术人员知识更新、提高素质和能力提供高质量的继续教育服务。



6、组织实施专业科目和公需科目培训。专业科目培训是继续教育的主要内容,主要由各行业主管部门组织,施教机构和用人单位具体实施。专业科目培训要立足科技前沿,体现专业发展趋势,注重理论与实践相结合。通过专业科目培训学习,使广大专业技术人员掌握本专业的最新科技理论和方法,了解发展动态,及时更新专业知识,全面提高业务素质。各级人事、教育、科技部门要积极配合各专业领域主管部门,充分发挥高等院校、科研院所和有关培训机构的优势,制订、完善专业课程体系和教材体系,汇聚优势培训资源,建设一批高水平的培训项目,提供优质的继续教育服务。



公需科目学习是专业技术人才拓展知识、开阔眼界、启发创新思维的重要途径。公需科目培训由人事部门会同有关行业主管部门统一组织开展。人事部会同有关部门每年开展一到两门公需科目的培训,各级人事部门和行业主管部门也可开展一些具有特色的公需科目培训,供广大专业技术人员选修。公需科目的学习一般不超过国家规定继续教育总学时的三分之一。



7、加强企业继续教育。企业是技术创新的主体。结合产业结构调整和企业技术改造、科技创新及新技术、新设备的引进,以提高企业专业技术人员自主创新能力为重点,广泛开展企业继续教育活动。政府人事部门要针对一些企业特别是中小企业继续教育动力不足、资源匮乏、信息不畅等问题,加强指导扶持,积极提供政策、项目和信息等服务。充分发挥企业技术研发中心、博士后科研工作站等机构在企业继续教育方面的作用,使其成为培养企业高层次人才的基地。要按照国家有关企业技术开发费税前扣除管理规定,落实企业专业技术人员继续教育经费。



8、加强非公有制经济组织继续教育。政府人事部门要加强对非公有制经济组织继续教育工作的指导、服务和监督。在制定规划时,要通盘考虑非公有制经济组织对人才的需求和培养。建立适应非公有制经济组织自身特点的继续教育模式,帮助他们培养急需人才,促进继续教育工作协调发展。政府实施的继续教育项目和掌握的继续教育公共资源,要面向社会各类经济组织、所有专业技术人员平等开放。



三、加强法制建设,推进专业技术人员继续教育工作的制度化和法制化



9、积极推动法制化进程。加快研究制定《全国专业技术人员继续教育条例》,继续推动地方和行业部门继续教育法规制度建设,使我国的继续教育工作逐步纳入制度化、法制化轨道。



10、建立完善相关管理制度。完善继续教育登记制度,各级人事部门要会同行业主管部门通过证书、学习档案、网络管理等方式,连续记载专业技术人员接受继续教育的基本情况,规范登记内容和要求。专业技术人员每人每年脱产或集中参加继续教育的时间累计应不少于12天或72学时。有条件的地方、部门和单位可以实行学分制,实行网络化和量化管理。实行继续教育评估制度,对企事业单位继续教育总体工作、责任目标、活动过程内容、个人学习效果等实施评估。加强统计工作,把继续教育纳入人才工作整体统计体系之中,对继续教育人数、时间、内容、经费等进行统计。



建立继续教育考核和激励机制,把专业技术人员参加继续教育情况作为对其考核评价和岗位聘用的重要依据。对依法实行职业准入制度的专业领域,专业技术人员取得职业资格证书后,应依法参加继续教育。对其他各类专业技术人员也要把其参加继续教育作为持续提高职业能力的基本途径,在聘任专业技术职务或申报评定上一级资格时,作为重要条件。



11、完善专业技术人员高级研修制度。总结近年来举办高级研修班等示范性继续教育活动的经验,完善专业技术人员高级研修制度。人事部会同相关部门围绕我国科技进步和经济社会发展中的重大专业技术课题,每年举办30至50期示范性高级研修班,培训2000至3000名各专业技术领域的高层次专业技术人才。各级人事部门也要会同有关部门结合本地区、本部门、本单位重大发展战略、工程项目和重点问题,举办一批高级研修班。



四、创新培训形式,完善服务措施,加强专业技术人员继续教育服务体系建设



12、不断拓展继续教育的新形式。继续教育要因地制宜、按需施教,重在学以致用,取得实效。根据不同项目、不同层次专业技术人才的特点,精心设计培训方案,综合运用集中培训、研讨、进修、自修、案例教学、技术考察、咨询服务、对口培训、特殊培养等多种培训形式,为专业技术人员提供量身合体的继续教育服务。对重要、特殊和关键岗位上的人才可以采取个性化方式进行培养。大力推广网络继续教育,开发网络课程,实行网络化管理,不断提高继续教育的信息化、现代化水平。



各级人事部门和行业主管部门要大力加强公共服务,发挥市场机制作用,完善继续教育服务体系。举办各种继续教育交流服务活动,发布质量高、信誉好、公益性强的培训科目、项目和教材,引导各类继续教育主体在互惠互利的基础上,开展社会化的继续教育,实现资源的优化配置。鼓励政府资助的培训项目、企事业单位自主开展的培训项目通过招投标的方式确定施教机构。鼓励民营、外资施教机构,依照我国法律和有关规定,开展继续教育活动。各级人事部门要会同行业主管部门规范培训、发证行为,加强对继续教育市场的监管。



13、加强继续教育基础建设。按照兼职为主、兼专结合的原则,加快培养建设一支政治优良、业务精通、经验丰富的继续教育师资队伍。加强专业技术人员继续教育的研究。加快继续教育施教机构专职教师知识更新,落实专职教师每年参加教育培训的时间不少于1个月的政策规定。依托高等院校、科研院所和高新技术企业,聘任政治素质高、专业功底扎实、实践经验丰富的人员作为兼职教师。建立继续教育师资库,实行动态管理,实现师资资源共享。以继续教育政策法规、专业基础理论、培训管理实务、人文素养等知识与技能为主要内容,广泛开展培训者培训活动,建设一支高素质的继续教育管理人员队伍。组织编写一批高质量的继续教育专业科目和公需科目教材,并不断更新完善。有条件的地区和部门可以通过市场机制筛选一批优秀教材,实现教材资源的社会共享。



14、加强继续教育施教机构建设。实施继续教育要调动各方面的积极性,充分利用现有的办学条件。高等院校、科研院所、大中型企业的培训机构及其他各类教育培训机构是继续教育的主要基地,各类学术团体、专业协会、学会和社会力量办学单位是开展继续教育的重要力量。要创造条件,鼓励和支持高等院校充分发挥自身优势,把继续教育作为学校教育工作的重要内容,积极为社会提供继续教育服务。鼓励企业、高等院校、科研机构及学术团体以提高继续教育的效益和质量为目的,实行多种形式的联合办学,提倡有计划、有组织的委托办学,建立生产、科研、教学相结合的协作关系。研究制定专业技术人员继续教育施教机构评估标准与管理办法,逐步建立行业标准和规范。加强监督检查,重点扶持一批培训质量高、社会效益好、市场前景广、信誉度高的施教机构,支持他们做大做强。依托高等院校、科研院所和高新技术企业,建设一批国家和省两级示范性专业技术人员继续教育基地,带动施教机构整体质量提升。建立继续教育施教机构信用管理数据库,对参与实施继续教育的机构和人员建立信用档案,并作为政府有关培训项目支持的依据,定期向社会公开,营造良好的继续教育市场秩序。



15、积极发挥行业协会和相关中介机构的作用。充分发挥各级继续教育协会在培训服务、理论研究、参谋咨询、学术交流、国际合作和行业自律等方面的重要作用,推动继续教育事业的发展。鼓励和支持继续教育协会和相关行业协会在章程规定的范围内,发挥与广大专业技术人员联系广泛、专业性强的特点,开展形式多样的继续教育活动。



16、积极开展继续教育国际培训与交流活动。积极开展国际交流与合作,参与国际继续教育活动,联系沟通国(境)外继续教育机构、团体、协会,及时了解国际继续教育发展动态。采取送出去与请进来相结合的方法,有目的、有计划地开展国际培训,切实增强培训的针对性和实效性。优先安排重点、关键岗位和具有较大发展潜力的专业技术人员参加学习。积极引进和推介国外先进优质的继续教育资源,推进我国继续教育事业的国际化进程。



五、加强西部、东北地区等老工业基地和中部地区专业技术人员继续教育工作



17、加大倾斜支持力度。统筹不同区域之间继续教育工作的协调发展,在政策及重点项目等方面,给予西部、东北和中部地区必要的指导、帮助和支持。必要时设立继续教育工作专项,支持这些地区的重点人才需求和重大工程建设。在专业技术人才知识更新工程、举办高研班、组织专家咨询活动、基地建设等方面,在同等条件下向西部、东北和中部地区倾斜。



18、探索建立专业技术人员继续教育对口支援制度。人事部会同有关地区和部门每年组织10个左右对口支援培训项目,为西部、东北和中部地区培训500名左右高层次专业技术人才。鼓励东部沿海和经济发达地区省份面向西部、东北和中部地区开展对口培训项目。继续组织留学人员和高级专家 “西部行”、“东北行”、“中部行”,开展技术服务、人才培养等活动。在总结对口培训经验的基础上,探索建立专业技术人员继续教育对口支援制度。



19、做好西部地区少数民族科技骨干特殊培养工作。继续开展新疆少数民族科技骨干特培工作,“十一五”期间,国家为新疆培养2000名左右业务精、素质高、创新能力强的少数民族科技骨干。同时,在总结新疆特培工作经验的基础上,统筹西部其他地区少数民族特培工作,实现制度化,使特培工作成为加强西部地区少数民族高层次专业技术人才队伍建设的一项重要举措。组织实施好青海三江源人才工程,争取用3年的时间把三江源工程管理人才和中高层次专业技术人才轮训一遍。



六、加强组织领导,保障专业技术人员继续教育各项政策措施的贯彻落实



20、加强组织领导,形成工作合力。各级人事部门要切实履行好主管专业技术人员继续教育工作的职能,积极争取党委、政府的支持,把继续教育纳入人才工作总体布局,重点做好政策制定、规划指导、组织协调、公共服务、示范培训、监督检查和调查研究等工作。各级政府人事部门和业务主管部门要按照任务明确、人员到位、经费落实的要求,进一步健全专业技术人员继续教育工作机构,充实工作力量。各级继续教育协会要充分发挥作用,广泛联络和动员会员单位,配合继续教育中心工作,提供咨询和服务,开展形式多样的继续教育活动。企事业单位要根据继续教育任务需求配备相应人员,具体负责制定计划、组织实施、日常管理、评估考核等工作。各级各类工作机构之间要加强协调联系,以联席会议、专门沟通、联合办公等多种形式及时有效地开展工作。对在继续教育工作中成绩突出的单位和个人,要按照有关规定给予宣传和表彰。



21、不断加大对继续教育事业的投入。建立健全政府、单位、个人共同出资的多层次、多渠道的继续教育投入机制。加大对继续教育事业的投入,中央财政继续在部门预算中安排继续教育工作经费。一般企业按照职工工资总额的15%足额提取职工教育经费,从业人员技术素质要求高、培训任务重、经济效益较好的企业可按25%提取。事业单位可参照企业相关规定,不断加大对专业技术人员继续教育经费的投入。要在重大项目中拿出一定份额的项目经费用于培训人才,使项目建设与人才培养同步发展,相互促进。







新疆维吾尔自治区旅游条例

新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区旅游条例

(1998年9月25日新疆维吾尔自治区第九届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 2004年3月26日新疆维吾尔自治区第十届人民代表大会常务委员会第八次会议修订 2012年1月5日新疆维吾尔自治区第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议修订)


新疆维吾尔自治区第十一届人民代表大会常务委员会公告第47号


《新疆维吾尔自治区旅游条例》已由新疆维吾尔自治区第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议于2012年1月5日修订通过,现予公布。 2012年3月1日起施行。


2012年1月5日



第一章总则

第一条 为了有效保护和合理开发利用旅游资源,规范旅游市场秩序,维护旅游者、旅游经营者的合法权益,促进旅游业科学发展,根据有关法律、法规,结合自治区实际,制定本条例。
第二条 在自治区行政区域内制定旅游发展规划、从事旅游资源开发、旅游经营和旅游监督管理以及旅游者的旅游活动,适用本条例。法律、法规另有规定的,从其规定。
第三条 发展旅游业应当因地制宜,突出地方特色,遵循政府主导、市场运作、社会参与、统一规划和可持续发展的方针,坚持经济效益、社会效益和生态效益相统一的原则。
第四条 自治区人民政府应当将旅游业作为国民经济的支柱产业。县级以上人民政府应当将旅游业纳入国民经济和社会发展规划,制定旅游发展规划和产业发展政策,加大资金投入,改善旅游业发展环境;建立旅游工作联席会议制度,协调有关部门解决旅游发展中的重大问题,推进旅游业与相关产业协调发展。
第五条 县级以上人民政府旅游行政主管部门负责本行政区域内旅游业的组织协调、行业指导、旅游安全检查和监督管理工作。其他有关部门按照各自职责做好旅游业的相关工作。
第六条 旅游行业协会应当建立和完善行业自律制度,规范行业行为,加强行业诚信建设,发挥服务、指导和协调作用。
第七条 县级以上人民政府及旅游行政主管部门对促进旅游业发展作出突出贡献的单位和个人,给予表彰和奖励。

第二章促进与发展

第八条 县级以上人民政府应当将旅游发展专项资金列入本级财政预算,并根据财政收入增长情况和旅游发展需要逐年增加。
第九条 县级以上人民政府应当加强交通、环境、卫生、供水、供电、通讯、安全等旅游公共服务设施配套建设,对重点旅游项目、旅游景区(点)、旅游线路的公共服务设施建设给予政策和资金扶持。旅游、商务、交通运输等行政主管部门和经营企业应当重视旅游景区(点)、旅游线路沿线厕所的建设。修建与接待客流量相适应的厕所,保证卫生整洁,正常使用。
第十条 交通运输行政主管部门应当将通往景区的公路、客运站(场)建设纳入交通建设规划,建立安全便捷的综合旅游交通网络,在通往重点旅游景区的交通路口设置符合国家标准的指示标识。
第十一条 县级以上人民政府价格行政主管部门对宾馆、饭店实行与一般工商企业同等的用水、用电、用气价格。
第十二条教育行政主管部门应当支持大中专院校开展旅游学科建设,鼓励和引导社会资金投入旅游教育,发展旅游职业教育,培养旅游专业人才,提高旅游从业人员的素质。
第十三条 县级以上人民政府应当对本行政区域内的旅游资源进行优化整合,因地制宜发展具有地域特色的生态旅游、冰雪旅游、草原旅游、体育健身旅游、红色旅游、边境旅游以及沙漠探险等特种旅游项目,推进特种旅游基地建设。
第十四条县级以上人民政府及有关行政主管部门应当利用农牧区特色资源发展乡村休闲旅游和特色民族餐饮业,鼓励农牧民以多种形式参与旅游业,扶持农牧民开发具有当地特点的旅游项目。鼓励依托民间艺术、手工艺、历史建筑、婚俗、传统节日等资源开展民俗旅游。
第十五条 县级以上人民政府及有关行政主管部门应当重视旅游商品研发、生产,扶持旅游商品经营企业和农民专业合作社开发具有地方民俗特色或者旅游景区(点)独特性的旅游纪念品、工艺品及其他旅游商品,促进旅游商品产业化发展。鼓励使用新能源、新材料、新工艺开发旅游商品。
第十六条 县级以上人民政府应当组织旅游、广播电视、文化等行政管理部门,制定本行政区域旅游整体形象宣传计划和促销方案,开展旅游形象和旅游产品的宣传。
第十七条 县级以上人民政府旅游行政主管部门应当加强旅游信息化体系建设,建立信息服务平台,促进资源信息共享;鼓励旅游经营者开展旅游在线服务、网络营销、网络预订和网上支付等服务,提高旅游信息化服务水平。
第十八条 县级以上旅游行政主管部门可以利用有关会议、博览交易、经贸洽谈、科技交流、民间文化交流、体育赛事等活动,向国内外推介本地自然景观、人文景观、民俗风情等,提高产品知名度,创建旅游品牌。
第十九条 县级以上人民政府及相关部门应当做好世界文化遗产、世界自然遗产、世界非物质文化遗产、国家级风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园、国家湿地公园、国家A级景区(点)、中国历史文化名城、爱国主义教育示范基地、重点文物保护单位等旅游资源的保护和申报工作,不断提升旅游资源品牌效益。
第二十条 鼓励发展独具特色的旅游文化产业,扶持具有典型地方特色和民族特色的演艺产品、文艺作品等文化产品。
第二十一条 鼓励国内外企业、组织、个人在我区投资旅游建设,兴办各类旅游企业,扩大旅游发展规模。鼓励我区旅游企业参与国内区域性经济合作,加强与区外旅游企业的合作交流。
第二十二条 国家机关、企业、事业单位和社会团体的公务活动,可以委托旅行社承办交通、食宿、会务等服务事项。

第三章规划与开发

第二十三条 县级以上人民政府旅游行政主管部门应当会同有关行政主管部门,根据旅游业发展需要和旅游资源状况,编制本行政区域旅游发展规划,报本级人民政府批准后实施。编制旅游发展规划,应当采取多种方式征求公众意见,组织科学论证,并向社会公布。
第二十四条 旅游发展规划包括下列内容:(一)旅游资源条件、基础设施条件的综合评价;(二)旅游业发展战略和目标;(三)旅游资源开发与设施建设;(四)旅游资源和环境保护的基本要求;(五)实施规划的政策和措施。
第二十五条 旅游发展规划应当符合土地利用总体规划、城乡规划,并与环境保护、交通发展、文物保护以及自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等专业规划相衔接。有关行政主管部门编制或者调整专业规划,应当充分考虑旅游业发展的需要,并听取旅游行政主管部门的意见。
第二十六条旅游景区(点)的经营管理机构,应当编制旅游景区(点)规划,经所在地县(市)人民政府旅游行政主管部门审查,报本级人民政府批准后实施。规划未经批准,有关行政主管部门不得办理旅游景区(点)开发建设许可,旅游经营者不得擅自开工建设、开发经营。
第二十七条 县级以上人民政府旅游行政主管部门应当会同有关行政主管部门,对本行政区域内的旅游资源进行普查、评价,建立旅游资源信息库和待开发的旅游建设项目库,并实行动态管理。
第二十八条 新建、改建、扩建旅游建设项目,应当符合旅游发展规划和旅游景区(点)规划,有关行政主管部门审批旅游建设项目,应当征求旅游行政主管部门的意见。旅游项目建设应当执行建设项目环境影响评价制度。旅游资源与生态保护的配套设施,应当与旅游项目建设同时设计、同时施工、同时投入使用。
第二十九条 利用自然资源、民族文化资源、历史性建筑和其他人文资源开发旅游项目、开展旅游活动,应当严格保护自然景观、文物古迹,保持民族特色、历史风貌。开发旅游资源应当事先制定旅游资源开发保护方案,报当地人民政府旅游行政主管部门备案。重点旅游城镇的新区规划和旧区改造,应当统筹规划旅游功能,建筑风格应当与周围环境相协调,体现地方文化特色。

第四章经营与规范

第三十条 从事旅游经营活动,应当依法取得营业执照;法律、法规规定需要经旅游或者有关行政主管部门许可的,应当取得相应的经营许可证。
第三十一条 旅游经营者应当公开服务项目、内容和收费标准,提供真实、准确的旅游服务信息,按照合同约定或者行业标准提供服务。经营旅游商品应当明码标价,注明商品品名、产地、规格、等级及计价单位。
第三十二条 旅行社组织旅游活动,应当与旅游者订立书面合同,明确服务项目、费用标准、人身安全、人身保险和违约责任等事项。采用格式条款合同的,应当向旅游者告知合同有关格式条款的具体含义。资费自理项目应当在旅游合同中注明,由旅游者自愿选择。旅游者有特殊需求的,可以与旅行社特别约定,不得强迫旅游者参加合同约定以外的项目。
第三十三条 旅行社因招徕、接待旅游者,与其他旅游经营者发生业务往来的,应当选择具有法定资质的旅游经营者为服务提供方,双方应当订立合同,约定权利和义务。
第三十四条 旅行社应当独立经营旅游团队业务。需要转团、拼团的,应当征得旅游者同意,并在旅游合同中载明。未经旅游者书面同意,旅行社不得单方面转团、拼团。
第三十五条 从事旅游客运经营应当依法取得经营资质和相关证照,并按照与旅行社签订的旅游运输合同提供运输服务,不得擅自变更运输路线,更换运输车辆,搭载与旅游团队无关的人员。
第三十六条 导游人员应当取得导游资格证。禁止无导游证的人员从事导游活动。导游人员从事导游活动,应当经旅行社委派,不得擅自承揽导游业务、从事导游活动。
第三十七条 旅行社不得强迫或者变相强迫旅游者到指定地点购买商品或者购买指定商品。旅游者在旅行社安排的购物场所购买假冒伪劣或者失效变质的商品要求退货的,旅行社应当先行赔偿;旅行社赔偿后,可以向旅游购物场所的经营者或者销售者追偿。
第三十八条 旅游经营者应当建立健全旅游安全责任制度,保障旅游者人身、财产安全。对可能影响旅游者人身、财产安全的场所和旅游项目应当事先向旅游者告知和明确警示。发生旅游安全事故时,应当及时采取救助措施,并向所在地县(市)人民政府旅游行政管理部门报告。提供住宿、餐饮等服务的经营者,应当为旅游者提供安全、卫生和质价相符的服务,旅游者发生疾病、失窃、意外伤害等突发情况时,有义务协助处理。
第三十九条 旅游经营者开展漂流、攀岩、狩猎、探险、蹦极等特殊旅游项目,应当依照有关法律、法规规定办理审批手续。
第四十条 涉及人身安全的索道、缆车、游船、汽艇等旅游设备、设施,应当经法定的检验机构检验合格后方可营运。旅游经营者应当对前款规定的设备、设施加强日常维护和保养,保证安全运转;对存在的安全事故隐患,应当及时消除。
第四十一条 旅游景区(点)管理机构应当按照旅游景区(点)规划和有关规定,设置观赏、游乐、餐饮、购物、卫生、安全等设施、设备,以及与旅游景区环境相协调的标识和公共信息图形符号。旅游景区游客数量接近游客最大控制容量时,旅游景区(点)管理机构应当及时发布信息,进行疏导,采取措施控制游客数量。
第四十二条 任何单位和个人不得擅自在旅游景区(点)摆摊、设点,不得误导、纠缠、欺骗、胁迫旅游者购买商品或者接受有偿服务。
第四十三条 旅游景区(点)可以根据需要设置讲解接待站。旅游景区(点)讲解员应当经过培训,方可在本旅游景区(点)从事讲解活动。收取讲解服务费的应当明码标价。
第四十四条 旅游景区(点)应当按照国家和自治区规定,对老年人、残疾人、现役军人、学生等特定对象实行免费或者优惠。旅游景区(点)应当将免费或者优惠事项在醒目位置予以明示。

第五章旅游者权利与义务

第四十五条 旅游者享有下列权利:(一)知悉旅游经营者所提供的产品及服务的真实情况;(二)自主选择旅游经营者及其服务项目和方式;(三)要求旅游经营者按照约定或者惯例提供质价相符的服务;(四)拒绝强制交易行为和合同约定以外的收费服务;(五)人身、财产安全获得保障;(六)人格尊严、宗教信仰和民族风俗习惯得到尊重;(七)法律、法规规定或者旅游合同约定的其他权利。
第四十六条 旅游者履行下列义务:(一)遵守法律、法规和社会公德;(二)尊重宗教信仰和民族风俗习惯;(三)保护旅游资源和生态环境,爱护文物古迹和旅游设施;(四)遵守安全和卫生管理规定;(五)旅游合同约定的其他义务。
第四十七条 旅游者合法权益受到侵害或者与旅游经营者发生争议时,可以通过下列途径解决:(一)双方协商;(二)请求消费者协会调解;(三)向旅游、工商、价格等行政主管部门投诉;(四)依法申请仲裁或者提起诉讼。

第六章 监督与管理

第四十八条 县级以上人民政府旅游行政主管部门和有关行政主管部门,应当按照各自职责加强对旅游市场的管理,依法对旅游经营者及从业人员的经营活动和旅游服务质量进行监督检查。
第四十九条 县级以上人民政府应当加强旅游安全管理,建立旅游安全目标责任制和安全事故责任追究制。旅游行政主管部门应当会同交通运输、公安、工商、卫生、外事、安全生产监督、食品药品监督、质量技术监督等行政主管部门完善旅游安全管理制度,制定旅游突发事件应急预案,落实旅游安全防范措施。
第五十条 县级以上人民政府应当组织有关行政主管部门和旅游经营者建立健全旅游救援体系,及时组织处理旅游突发事件。
第五十一条 县级以上人民政府旅游行政主管部门应当建立假日旅游预报制度和旅游警示信息发布制度,在重大节庆活动期间,通过大众传媒向社会公开发布主要旅游景区(点)旅游接待信息。
主要旅游景区(点)出现可能危及旅游者人身和财产安全情形的,所在地县(市)旅游行政主管部门应当及时发布旅游警示信息。
第五十二条 价格行政主管部门在制定或者上调旅游景区(点)门票价格时,应当举行听证会,充分听取社会各方面的意见,并在执行前的六个月向社会公布,同一门票价格上调的间隔不得低于三年,上调幅度不得超过国家规定的限额。
旅游经营者不得擅自制定或者调整旅游景区(点)门票价格,不得强行出售联票。
第五十三条 县级以上人民政府旅游行政主管部门应当会同有关行政管理部门,组织实施有关旅游业的国家标准、行业标准和地方标准,对旅游经营者的旅游设施和旅游服务质量推行标准化管理。
第五十四条 旅游经营者按照自愿原则向县级以上人民政府旅游行政主管部门申请质量等级评定。经评定获得星级、等级的旅游经营者,按照星级、等级标准收费并提供相应服务;未获得相应星级、等级的旅游经营者,不得使用星级、等级标志或者称谓。
第五十五条 旅游经营者应当按照规定及时、准确、完整、真实地上报旅游统计报表和其他信息,接受旅游行政主管部门和有关行政主管部门的监督。
第五十六条 县级以上人民政府旅游行政主管部门应当建立健全旅游投诉制度,公布投诉电话。旅游行政主管部门对旅游者的投诉,能够当场处理的,应当当场作出处理决定;不能当场处理的,自接到投诉之日起六十日内作出处理决定,并告知投诉者;对由其他行政主管部门处理的,及时转交,并告知投诉者。

第七章法律责任

第五十七条 违反本条例规定,旅游景区(点)的管理机构未编制旅游景区(点)规划的,由县级以上人民政府旅游行政主管部门责令改正;旅游景区(点)规划未经依法批准,擅自开工建设的,由县级以上人民政府建设行政主管部门依法予以处罚。
第五十八条 违反本条例规定,旅行社选择不具有法定资质的旅游经营者为旅游者提供服务的,由县级以上人民政府旅游行政主管部门责令改正,并处五千元以上二万元以下罚款。
第五十九条 旅行社违反旅游合同约定,单方面转团、拼团或者强迫、变相强迫旅游者到指定地点购物、购买指定商品等行为,造成旅游者合法权益受到损害,不采取必要补救措施的,由县级以上人民政府旅游行政主管部门或者工商行政主管部门责令改正,处一万元以上五万元以下罚款;情节严重的,由旅游行政主管部门吊销旅行社业务经营许可证。
第六十条 旅游经营者有下列行为之一的,由县级以上人民政府旅游行政主管部门予以处罚:(一)对可能影响旅游者人身、财产安全的场所和旅游项目未事先向旅游者告知和明确警示的,处一千元以上五千元以下罚款;(二)发生旅游安全事故,未向所在地县(市)旅游行政主管部门报告的,处三千元以上一万元以下罚款;(三)旅游景区游客数量接近游客最大控制容量时,未及时发布信息,或者未采取措施控制游客数量的,处一千元以上一万元以下罚款。
第六十一条 违反本条例规定,擅自在旅游景区(点)摆摊、设点的,由县级以上人民政府工商行政主管部门依法予以处罚;误导、纠缠、欺骗、胁迫旅游者购买商品或者接受有偿服务的,由县级以上人民政府旅游行政主管部门处一千元以上五千元以下罚款。
第六十二条 违反本条例规定,未按照质量等级标准向旅游者提供相应服务,或者擅自使用星级、等级标志、称谓的,由县级以上人民政府旅游行政主管部门责令改正,并处一万元以上五万元以下罚款。
第六十三条 违反本条例规定,擅自制定、上调旅游景区(点)门票价格,或者强行出售联票的,由县级以上人民政府价格行政主管部门依法予以处罚。
第六十四条 旅游行政主管部门或者其他有关行政主管部门及其工作人员有下列行为之一的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)在旅游管理中失职、渎职,对应当查处的违法行为不予受理或者不依法查处的;(二)违法实施行政许可或者行政处罚的;(三)向旅游经营者摊派或者违法收费、检查的;(四)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
第六十五条 违反本条例规定,应当给予处罚的其他行为,依照有关法律、法规的规定处罚。

第八章附 则

第六十六条 本条例自2012年3月1日起施行。







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